秦前紅  李少文*

 

摘要：創(chuàng)新社會管理需要回應(yīng)新技術(shù)、新事物帶來的挑戰(zhàn)，微博問政的興起及其快速發(fā)展提供了新思路�？疾煳⒉﹩栒�的實(shí)例，可以將其分為七大類型。微博問政更新了公眾參與的話語體系，體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)時代的特點(diǎn)，但也存有很多缺陷。微博問政逐漸成為法治發(fā)展在官方路徑和民間路徑之外的第三種路徑，但其促進(jìn)法治發(fā)展的進(jìn)程中卻存在很多困境。規(guī)范化微博問政不僅能夠表征民主，也能保障公民的言論自由和監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)控制公權(quán)力的目標(biāo)，成為社會管理體制創(chuàng)新在網(wǎng)絡(luò)時代的重要表現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：公眾參與；微博問政；社會管理；規(guī)范化

 

科技的發(fā)展拓寬了政治的表現(xiàn)形式和民主的渠道。微博時代的到來，讓公眾參與的方式更加多樣。公眾利用微博向政府表達(dá)意見，政府和官員能夠回應(yīng)和處理，這使得公眾參與到憲法第2條所稱的“管理國家事務(wù)，經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)和社會事務(wù)”有了新的途徑。公眾利用微博參與到公共事務(wù)，針對公共問題，向政府和官員表達(dá)意見，試圖以公眾的意愿去影響行政立法、決策和政府治理，并發(fā)揮監(jiān)督作用。這種現(xiàn)象可以被稱為“微博問政”。〔1〕微博問政已經(jīng)展現(xiàn)了巨大力量。過去的一年里，我們看到了全國和地方“兩會”的微博直博，看到了“宜黃事件”的悲慘，看到了微博帶給河南女孩李盟盟的命運(yùn)轉(zhuǎn)變，看到了網(wǎng)友尋找窯工袁學(xué)宇的堅持和無奈，看到了“湖南搶尸案”的博弈拉鋸，看到了“錢云會案”中公民觀察團(tuán)的努力與爭議以及最新的“郭美美事件”……微博問政讓我們看到更多的社會真相，了解到更多的政府信息，人民有了更暢通的向政府表達(dá)意見的渠道，有了更寬闊的討論公共事務(wù)的平臺。

本文的問題背景是，創(chuàng)新社會管理是時下執(zhí)政黨的重要政策考量，也是學(xué)者們面對和解決新問題的重要立足點(diǎn)�！�2〕網(wǎng)絡(luò)時代的社會管理體制創(chuàng)新，需要關(guān)懷公眾參與和微博問政。后者展現(xiàn)了強(qiáng)大的力量，并成為一種新的社會現(xiàn)象和潮流，開辟了追求個案正義、促成制度變革、推動法治發(fā)展的新路徑。但考察微博問政的實(shí)例，并調(diào)查民眾的意見，發(fā)現(xiàn)這種新興的公眾參與形式，不僅有天然的缺陷，又面對著缺少法律和制度規(guī)范、保護(hù)的困境。充分利用微博問政的優(yōu)勢和特點(diǎn)，既是對當(dāng)下社會現(xiàn)象和問題的積極回應(yīng)，也是創(chuàng)新社會管理體制、推進(jìn)民主建設(shè)的要求和體現(xiàn)。微博問政何以能夠迅速占據(jù)政治舞臺的中心，成為執(zhí)政者和人民共同矚目甚至期待的民主表現(xiàn)形式？它如何實(shí)現(xiàn)個案的正義？又在如何推動公眾參與甚至代議制民主的發(fā)展？盡管光彩耀人，微博問政也不是盡善盡美，它存在哪些問題？這些問題的根源何在？如何去回避這些問題？立法能否給予答案？

本文的核心命題是：微博問政給社會管理提出了新問題，同時也是新機(jī)遇，它正在成為制度變革和法治發(fā)展的新動力，展現(xiàn)了廣闊的發(fā)展前景，但也存在很多難題，作用發(fā)揮過程中面對著諸多困擾。將其規(guī)范化是持續(xù)發(fā)揮其功用、推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)公眾參與和民主發(fā)展的驅(qū)動力所在。本文的任務(wù)則是分析微博問政規(guī)范化的必要性、正當(dāng)性，并設(shè)計規(guī)范化保護(hù)的目標(biāo)，以推動網(wǎng)絡(luò)時代的公眾參與，創(chuàng)新社會管理體制。

2010年9月的“宜黃事件”被認(rèn)為是改變中國微博歷史的一次事件�！�3〕“宜黃事件”的起因是2007年，宜黃縣政府要興建河?xùn)|新區(qū)客運(yùn)站，于當(dāng)年對涉及該項目的居民住宅進(jìn)行拆遷，由宜黃縣投資發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)拆遷工作。到2009年底，除鐘家的三層樓房外，該項目拆遷范圍內(nèi)的居民住宅全部都已完成拆遷安置。經(jīng)多次協(xié)調(diào)，雙方無法就安置和拆遷條件達(dá)成一致。據(jù)官方通報，2010年9月10日上午，宜黃縣城建部門工作人員到鐘家“協(xié)調(diào)此事”，并開展“政策法規(guī)解釋和勸導(dǎo)”工作，其間雙方發(fā)生爭執(zhí)和沖突，鐘家以澆灌汽油等極端方式“對工作人員進(jìn)行威嚇”，卻“不慎誤燒傷自家3人”�！�4〕但當(dāng)事人卻否認(rèn)這種解釋，他們稱“當(dāng)時家中樓下來了大批人，有40多人，試圖強(qiáng)行破門而入�！薄爱�(dāng)時她被摁在地上，也不知道火是怎么著的。就看到鐘如琴像個火球一樣從樓上跳了下來�！薄拔耶�(dāng)時嚇傻了，要大家趕緊救人。但他們都看著。”〔5〕當(dāng)天網(wǎng)上就流傳開了一張“鐘如琴像個火球從樓上跳下來”的圖片�！�6〕

9月16日，鐘家姐妹赴北京求助媒體時，在南昌機(jī)場被縣委書記帶隊圍堵，被迫躲入機(jī)場女廁內(nèi)，并撥通某刊物記者的電話。不久，該記者發(fā)出了第一條有關(guān)“宜黃事件”的微博，呼吁網(wǎng)民的關(guān)注。50分鐘后，有記者開始了微博直播“南昌北機(jī)場女廁攻防戰(zhàn)”�！�7〕隨著眾多微博網(wǎng)友的關(guān)注，當(dāng)日下午，鐘家姐妹雖未能如約赴京，但得以重獲人身自由，并就事件與政府商談——后來的走向證明，這幾乎是改變中國微博歷史的一次“直播”。由于這次微博直播，原本單一的強(qiáng)拆自焚事件，開始向一個萬眾矚目的公共事件邁進(jìn)。次日晚，撫州市委緊急對拆遷自焚事件的8名責(zé)任人作出處理決定，其中負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的宜黃縣委書記、縣長被立案調(diào)查，后來此二人均被免職。〔8〕

“宜黃事件”顯示了微博的巨大力量。微博直博讓民眾及時關(guān)注此事，信息被迅速、直接的傳播。駭人聽聞的事件過程，對當(dāng)事人的極大同情，讓大批民眾通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行聲援，矛頭直指地方政府，其后又導(dǎo)向了罪惡的強(qiáng)拆制度，其帶來的輿論壓力以及這種壓力轉(zhuǎn)化成的促進(jìn)民眾參與的現(xiàn)實(shí)動力，迫使政府必須緊急應(yīng)對和謹(jǐn)慎處理。微博問政成為該事件中當(dāng)事人“扭轉(zhuǎn)局面”的關(guān)鍵。這是就個案而言的特殊意義。就法治整體而言，“宜黃事件”開辟了一種新的維權(quán)方式和公眾參與公共事務(wù)的路徑。強(qiáng)拆制度和“公權(quán)暴力”已經(jīng)為眾怒所指�！耙它S事件”糅合了強(qiáng)拆、自焚、威逼、暴力等各種因素，成為了萬眾矚目的焦點(diǎn)。它已不再是鐘家姐妹的個人問題，而成為了一起公共事件。該事件也推動了國家對拆遷立法和拆遷手段的重新重點(diǎn)關(guān)注，促成了新拆遷條例的盡快出臺。

類似的事件在隨后又有發(fā)生。〔9〕它們是創(chuàng)新社會管理亟需回應(yīng)和解答的問題。社會管理創(chuàng)新是時下執(zhí)政黨和理論家共同思考的問題。胡錦濤在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)：“扎扎實(shí)實(shí)提高社會管理科學(xué)化水平，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系。”強(qiáng)調(diào)要完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，并提出要“發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”�！�10〕微博問政和網(wǎng)絡(luò)公眾參與的發(fā)展，逐步成為了現(xiàn)下公眾參與的熱點(diǎn)途徑和社會主義民主政治發(fā)展的新方向。分析“宜黃事件”的全過程，發(fā)現(xiàn)公眾的微博問政行為于其間發(fā)揮了重要作用，但后者卻也存在很多難題。這些難題恰是其缺少法律和制度保障的結(jié)果。規(guī)范化保護(hù)微博問政就迫不及待，也是創(chuàng)新社會管理體制的要求。微博問政演化的“網(wǎng)絡(luò)群體性事件”、“微博接力”、“微博集體討伐”，甚至轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)行動，都成為了現(xiàn)下社會管理的挑戰(zhàn)。推動微博問政的立法，將網(wǎng)絡(luò)時代的民意表達(dá)機(jī)制、民眾與政府的溝通交流機(jī)制法制化，正是為社會管理創(chuàng)新提供思路，及時回應(yīng)社會新現(xiàn)象、新問題和新挑戰(zhàn)。

本文收集、整理和分析了發(fā)生在2010年和2011年初的微博問政的典型案例，根據(jù)既有案例的不同特征而將微博問政進(jìn)行了類型化處理。

第一類：主流型。即體制認(rèn)可的微博問政，表現(xiàn)形式為黨政機(jī)關(guān)與官員主動開通微博，發(fā)布信息，吸納民意。其發(fā)起者多是黨政機(jī)關(guān)和官員（以及人民代表）。具體實(shí)現(xiàn)模式是黨政機(jī)關(guān)和官員創(chuàng)造條件，而民眾利用微博問政，實(shí)現(xiàn)政府、官員與人民的溝通和交流，體現(xiàn)民主。特點(diǎn)主要有：（1）政府主導(dǎo)。（2）主流媒體參與和推動。（3）開放政務(wù)，讓民眾或是更清楚的了解政府運(yùn)作模式，或是參與決策過程，或是對政府工作提出意見和建議，或是能夠與領(lǐng)導(dǎo)人近距離接觸（消除神秘感）。（4）人民的部分意見能夠受到重視。（5）效果顯著、成本小、代價低。其意義在于促使政府和官員、人民代表聽取民意，注重與人民交流，提高立法、決策和執(zhí)行的科學(xué)性和民主性。例如“平安北京、平安南粵受熱捧”，2010年和2011年的全國和各地的“兩會”微博直播。

第二類：問責(zé)監(jiān)督型。即公眾利用微博問政監(jiān)督政府和官員，推動行政問責(zé)機(jī)制。一般由公眾發(fā)起，但也有政府主動發(fā)起的例證〔11〕。其運(yùn)行模式為微博問政成為啟動問責(zé)機(jī)制的原因或重要推動力，從而實(shí)現(xiàn)對政府和官員的監(jiān)督。特點(diǎn)主要有：（1）出現(xiàn)了嚴(yán)重的社會事件，造成了嚴(yán)重后果。（2）公權(quán)力機(jī)關(guān)及官員需要擔(dān)負(fù)一定的責(zé)任。（3）引起了網(wǎng)民們的極大關(guān)注和聲討。（4）影響較大。（5）行政問責(zé)機(jī)制啟動往往是最后的結(jié)果。其意義在于推動問責(zé)機(jī)制的變革，強(qiáng)化了對政府和官員的監(jiān)督，有利于控制政府權(quán)力。例如“韓峰日記門”、山西毒疫苗致害事件等。

第三類：政策、決策、執(zhí)行引起爭議。即公眾利用微博討論和反思政府的政策、決策和執(zhí)行，針對政府行為進(jìn)行微博評論。一般由公眾（范圍從學(xué)者、社會知名人士到一般民眾）發(fā)起，其中學(xué)者和意見領(lǐng)袖的觀點(diǎn)往往會發(fā)揮較大的作用。其運(yùn)行模式是微博成為了傳遞信息、觀點(diǎn)的載體，同時也是形成、匯集、傳遞和表達(dá)民意的平臺或重要工具，從而形成新的“公共領(lǐng)域”〔12〕。主要有如下特點(diǎn)：（1）政府政策的制定和執(zhí)行存在缺陷，或是不民主，或是不科學(xué)，甚至違法。（2）存疑的政策在推行過程中產(chǎn)生了爭議，引起了人民的不滿。（3）微博為民眾的討論提供了便利條件，在微博上容易形成共鳴和互動，而針對性的討論往往又容易引起關(guān)注。（4）形成政策批評和反思。（5）由于缺少法律和制度的規(guī)范，盡管它能夠發(fā)揮一定的作用，但對政策的最終影響不大。其意義主要表現(xiàn)為：對政策有一定的影響，體現(xiàn)了民意對公權(quán)力運(yùn)行的一定程度的影響力。例如“重慶打黑”系列案的微博熱議、房價宏觀調(diào)控政策的微博討論等。

第四類：微博問政形成“網(wǎng)絡(luò)群體性事件”。即公眾利用微博“圍觀”社會公共事件，形成強(qiáng)大的輿論壓力，迫使政府回應(yīng)與變革。發(fā)起者主要是公眾（包括網(wǎng)絡(luò)知名人士、一般民眾）。其運(yùn)行模式是微博成為了形成、匯集民意的工具和平臺。特點(diǎn)主要有：（1）公權(quán)力侵犯了人民的權(quán)利，或者出現(xiàn)了明顯的社會不公正現(xiàn)象。（2）事件在微博上廣泛傳播，引起了網(wǎng)民的關(guān)注和聲討。（3）大量網(wǎng)民持續(xù)而深入的關(guān)注，對制造危險的公權(quán)力機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了巨大壓力。（4）往往通過違法的公權(quán)力機(jī)構(gòu)自我糾錯來結(jié)束事件，少有因為司法判決而實(shí)現(xiàn)個案正義。（5）特定事件中能夠推動實(shí)現(xiàn)制度變革，進(jìn)而促進(jìn)法治發(fā)展。其意義在于開辟了新的實(shí)現(xiàn)個案正義、推動制度變革、促進(jìn)法治發(fā)展的路徑。例如“宜黃事件”、“湖南搶尸案”等。

第五類：微博聲援弱者，引起政府反應(yīng)。發(fā)起者主要是公眾（包括知名人士和一般民眾）。其模式為：伴隨著弱者的悲劇——這種悲劇可能直接由公權(quán)力造成，也可能并不直接因為公權(quán)力機(jī)關(guān)的行為，微博成為了傳播信息、觀點(diǎn)的載體，是輿論的中心地，而政府的壓力也來源于微博“熱議”。其特點(diǎn)表現(xiàn)為：（1）弱者的社會悲劇是民眾關(guān)注的對象。（2）微博的廣泛傳播引起了網(wǎng)民的關(guān)注和聲討。（3）公權(quán)力在此問題上往往失語。（4）政府因為承受輿論壓力而做出回應(yīng)。其意義在于維護(hù)個案正義的同時，也推進(jìn)法治政府的建設(shè)，引起人民對同類型事件的反思和對政府政策的質(zhì)疑，進(jìn)而可能推動制度變革。例如“李盟盟高考被落榜事件”、“山西塵肺病小伙獲網(wǎng)友微博接力支持”等。

第六類：特殊個案在微博上引起爭議。發(fā)起人主要是公眾（從學(xué)者、社會知名人士到一般民眾）。其運(yùn)行模式是事件在微博上傳播，影響了政府或官員的形象，迫使政府回應(yīng)和處理，或是澄清真相，或是改變處理辦法。其特點(diǎn)是：（1）公權(quán)力濫用、失職、違法或其運(yùn)行不符合政治倫理，引起民眾的強(qiáng)烈不滿。（2）事件引起了網(wǎng)民們的關(guān)注，進(jìn)而影響政府形象。（3）往往通過違法的公權(quán)力機(jī)構(gòu)自我糾錯來結(jié)束事件。其意義為推動政府公開事實(shí)真相，對保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利有一定的幫助，對強(qiáng)化政府監(jiān)督有一定意義。例如“湖北維穩(wěn)辦廳官之妻上訪被打事件”、“紫金礦業(yè)7.3重大污染與記者封口費(fèi)事件”。

第七類：微博組織和動員人民力量。即利用微博組織和動員民眾，使民意從微博走向現(xiàn)實(shí)，讓微博成為了公眾實(shí)際參與公共事務(wù)的工具或平臺。它的形成和發(fā)展一般由學(xué)者、知名社會人士、普通民眾和政府共同參與。其模式為公眾利用微博傳遞信息，核心人物組織和動員民眾，大量民眾參與并通過微博完成行動，即微博在此活動中扮演了載體的角色；或僅利用微博傳遞信息和組織動員，進(jìn)而發(fā)展為現(xiàn)實(shí)中的行為。其意義在于微博問政成為了形成和匯集民意、傳遞信息、組織動員人群的重要工具，反映了微博的強(qiáng)大能量。例如“微博打拐”、“公民觀察團(tuán)”等。

綜合分析上述七類案例后發(fā)現(xiàn)，微博問政更新了公眾參與的話語體系。微博具有無中心化、信息海量化、大眾化、匿名化、互動性強(qiáng)、多媒體色彩突出等特點(diǎn)，此外它還實(shí)現(xiàn)了跨媒介——手機(jī)、網(wǎng)頁、即時通信工具等都可以成為發(fā)布、更新微博的平臺。由于網(wǎng)絡(luò)是向所有人開放的，在網(wǎng)絡(luò)上就無所謂信息的提供者和使用者之分，也沒有把關(guān)人�！�13〕因此微博上傳播的信息是多元的。海量的信息經(jīng)由微博傳播，迅速擴(kuò)展至不同層次的群體——這得益于微博傳播的強(qiáng)烈放大效應(yīng)。公眾利用微博接收到各種信息，并借此表達(dá)意見——微博的互動性和多媒體色彩在此發(fā)揮了重要作用，公眾能夠利用多樣的手段（包括文字、圖片、視頻等）以一對一、一對多等形式進(jìn)行信息交換和意見交流。〔14〕此外，公眾利用微博傳遞意見和信息多是匿名的——這種匿名性讓公眾無所顧忌且熱情高漲，推動了微博問政的快速發(fā)展。〔15〕

它的創(chuàng)新表現(xiàn)在：（1）擺脫了時下社會組織化不足的弱點(diǎn)。傳統(tǒng)路徑下的公眾參與，對公眾的組織化要求很高。但由于中間組織的勢弱、NGO發(fā)展不完備、媒體傳達(dá)意見單一等原因，公眾參與要發(fā)揮效果顯得十分艱難。盡管微博也有單一、分散的缺點(diǎn)，但卻因為它公開、傳遞快的特點(diǎn)，能夠迅速匯集和統(tǒng)一民意。（2）解決了傳統(tǒng)路徑下公眾參與門檻高的難題。低門檻、小成本、高效率是利用微博問政的優(yōu)點(diǎn)；其他利用網(wǎng)絡(luò)的意見表達(dá)方式，如博客、論壇、郵件等，或是因為互動性差，或是因為操作繁瑣，或是因為不夠直觀，都逐漸被淘汰。（3一定程度上解決了過去政府信息公開不足、公眾與政府之間信息資源不均衡的難題。網(wǎng)絡(luò)時代，人民具有更細(xì)致的監(jiān)督政府的手段和方式，所以微博問政往往基于大量的信息，一定程度上回避了前述難題�！�16〕（4）就政府而言，因為微博傳遞信息快、影響面廣、可直達(dá)大規(guī)模人群等，微博問政也成為他們聽取民意、取得民眾支持的重要渠道，有助于決策的科學(xué)化、合理化和公開化。

第一，盡管公眾參與本身具有強(qiáng)烈的民主屬性〔17〕，但它仍不能取代代議制民主〔18〕。代議制民主在近現(xiàn)代政治中發(fā)揮著不可替代的功用，它已經(jīng)被證明是控制權(quán)力的有效方法。微博是公眾透過網(wǎng)絡(luò)參與到公共事務(wù)的較佳方式，但民意的傳達(dá)如果只能依賴這種單一的、分散的和弱影響力的方式來完成，其能量無疑是有限的�！�19〕究其緣由仍是民主機(jī)制扭曲的結(jié)果。盡管微博問政能夠讓民眾暢快的表達(dá)其意見，但對政府立法、決策甚至監(jiān)督的影響都很小，這是因為微博問政畢竟沒有代議制民主的支撐，官員也不需要依靠人民的支持來保住官位和獲得升遷。這種背景下，法治的作用就顯得彌足珍貴。以法律和制度來規(guī)范公權(quán)力的行為，保護(hù)微博問政，減少代議制民主發(fā)展不足的消極影響，是無奈之下的最佳選擇。

第二，微博問政的易操控性讓其發(fā)展面臨很多變數(shù)�？萍嫉陌l(fā)展使得微博與民意之間的關(guān)系越來越復(fù)雜。現(xiàn)代社會，民意成為了影響政治極為重要的因子。但網(wǎng)絡(luò)上的民意具有顯著的不穩(wěn)定性且容易受到影響。就輿論影響而言，選舉過程中的輿論只需要獨(dú)立，因為選民有理性判斷的空間。但在參與民主過程中，輿論是影響民意以及公眾實(shí)際參與和態(tài)度的關(guān)鍵�！�20〕這在我國政府信息公開不足、輿論受到嚴(yán)格控制、公民的知情權(quán)缺少有效保障的背景下顯得格外重要�！�21〕公眾在千篇一律的報道中，則會茫然四顧、無所適從，微博問政也就成為了無源之水。

第三，微博的匿名性以及由此導(dǎo)致的無責(zé)任性，雖然有助于微博問政的快速發(fā)展，同時也有可能使公眾參與陷入到無序甚至失控中。有序是發(fā)揮參與式民主優(yōu)勢和功用的基本前提。如果民眾的參與失控，那極容易陷入到“大民主”的危險中，也容易導(dǎo)致“多數(shù)人的暴政”�！�22〕當(dāng)微博成為了組織和動員人民的工具，而人民又被誤導(dǎo)時，就有可能讓民意流向錯誤的方向。網(wǎng)絡(luò)時代，上述危險性就被加倍放大。當(dāng)公眾參與被廣泛認(rèn)為是一種可控的民主形式，微博問政卻成為了形成和匯集民意、傳遞信息、組織動員人群的重要方式，不僅可能造成不理性的后果，也會成為公權(quán)力防范的對象，使其發(fā)展蒙上了陰影。規(guī)范化不僅能保證微博問政的理性，也是消除統(tǒng)治者疑慮的手段。

第四，微博問政的虛擬性影響了其效果的發(fā)揮。例如，社會分層和各層次的群體占據(jù)資源的不同，讓微博上“流傳”的往往只是一部分人的意志。這種微博問政參與的不公平，很有可能就導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)資源分配的不公平。如何平衡不同利益就是開通和使用微博的政府機(jī)構(gòu)和官員的重大任務(wù)。而傳統(tǒng)的公眾參與途徑在微博問政面前，顯得過于繁瑣且成本太高，以至于公眾可能會簡單的做出“理性選擇”，以便捷、經(jīng)濟(jì)的微博來表達(dá)意見，而不去參與和關(guān)注現(xiàn)實(shí)中的聽證會、交流平臺等�！�23〕不僅如此，在社會分工細(xì)密，專業(yè)化和技術(shù)性如此之強(qiáng)的現(xiàn)代社會，這種虛擬參與的成效也有理由被懷疑。此外，代議制民主賴以存在的人民選舉人民代表的模式，在微博時代被逐漸打破。人民或是對選舉漠不關(guān)心，或是在監(jiān)督人民代表時蒼白無力，或是逐漸疏離民主政治�！�24〕在代議制民主發(fā)展極為不足的中國，這種危機(jī)感更顯突出。

第五，微博問政不僅有天然缺陷，規(guī)范化不足也讓其面臨很多障礙。例如，被動接受和參與到微博互動中的政府機(jī)構(gòu)和官員，缺乏主動性和積極性�！皟蓵�”期間的很多“熱博”，會議一結(jié)束就成了“死博”，讓微博問政成為一場“政治秀”，就是明證。微博問政存在程序上的瑕疵，問政質(zhì)量也無法保障。例如，微博上政府與人民打得火熱，但一離開網(wǎng)絡(luò)，意見就有可能被束之高閣、置若罔聞。

微博問政推動了法治的發(fā)展，這在不同類型中有不同的表現(xiàn)。例如，在“主流型”中，政府、官員和人民代表主動推動“溝通交流機(jī)制”創(chuàng)新，增強(qiáng)立法、決策、執(zhí)行的民主性和合法性；在“問責(zé)監(jiān)督型”中，微博問政控制公權(quán)力的效果得到充分展示和運(yùn)用；在“微博組織和動員人民力量”的類型中，微博問政將民意、人民行動、政治壓力、制度變革有效的結(jié)合，反映了現(xiàn)代政治的特征。限于篇幅，本文僅以“宜黃事件”為例來說明微博問政推動法治發(fā)展的路徑及其面臨的困難。微博讓事實(shí)真相被廣泛傳播，導(dǎo)致該事件的“峰回路轉(zhuǎn)”，不僅官員被問責(zé)，而且引起了對拆遷制度的深入反思以及該制度的變革〔25〕�！斑@次事件給了我一個深刻的教訓(xùn)，給了我們當(dāng)頭一棒�！北粏栘�(zé)前的宜黃縣縣委書記邱建國曾對記者說�！�26〕全國人大代表、江西省委書記蘇榮在接受訪談時也指出，江西省從去年宜黃拆遷自焚事件中得到的教訓(xùn)是深刻的，要學(xué)會從互聯(lián)網(wǎng)了解社情民意�！�27〕

改革開放以來，中國重新回歸法治的道路。但法治發(fā)展卻命途多舛，曲折困境。很多學(xué)者對此問題進(jìn)行過反思，并指出發(fā)展方向�！�28〕有代表性的意見如張千帆教授認(rèn)為，中國要實(shí)現(xiàn)從憲法到憲政的過渡有兩條路，一條是官方路徑，一條是民間路徑。他所稱的官方路徑是指由政府自發(fā)推行的制度改革。這種改革成本低，效率高，其不足在于缺乏可持續(xù)性，典型例證是“齊玉苓案”。另一種路徑是民間發(fā)動，迫使政府進(jìn)行制度改革，即由民間發(fā)起但不是由人民完成。這條路徑和官方路徑不同，它具有可持續(xù)性，但缺點(diǎn)是成本高、難度大，而且結(jié)果不確定。〔29〕孫志剛事件可以被認(rèn)為是民間壓力促成法治進(jìn)步的典型。張千帆教授稱之為“孫志剛模式”�！�30〕

循此思路，微博問政體現(xiàn)了一定的特殊性。以“宜黃事件”為代表的微博問政推動法治發(fā)展的基本模式是：制度之惡——權(quán)力濫用——社會悲劇——微博傳播——公眾參與——政府回應(yīng)——制度變革。而“主流型”、“問責(zé)監(jiān)督型”、“政策、決策、執(zhí)行引起爭議”等類型的微博問政在促進(jìn)法治發(fā)展的進(jìn)程中，人民力量的聚集與政府的創(chuàng)新都發(fā)揮了作用。由此可見，微博問政和網(wǎng)絡(luò)公眾參與促進(jìn)法治發(fā)展的模式可以被認(rèn)為是張千帆教授所稱的兩種路徑的結(jié)合。具體表現(xiàn)為，微博問政是民眾自發(fā)和主動的行為，通過輿論甚至轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)行動給政府和官員施加壓力，最終達(dá)至推動個案正義、促成社會進(jìn)步的目標(biāo)。另一方面，微博問政也契合了政府改革的思路，或是恰到好處的符合了政府以及官員“創(chuàng)新”或者“作秀”的思路。即使是被動的壓力，往往也需要政府的配合和參與。在當(dāng)下，越來越多的政府機(jī)構(gòu)開始重視網(wǎng)絡(luò)民意，將網(wǎng)絡(luò)輿情作為了重點(diǎn)考察對象〔31〕，也說明了網(wǎng)絡(luò)公眾參與和微博問政已經(jīng)逐漸進(jìn)入到了政府的視野中。微博問政正在成為推動法治發(fā)展的第三種路徑。

“宜黃事件”可謂是微博問政的代表之作。以該事件為例，我們可以發(fā)現(xiàn)此種促成法治發(fā)展的模式的局限。

首先，成本高昂。需要在網(wǎng)絡(luò)上引起關(guān)注，事件本身往往需要有“引入注目”之處。申言之，微博問政立足的事件本身或者是關(guān)涉到大多數(shù)人的共同事件，或者是經(jīng)過發(fā)酵、演化的個案�！�32〕因此，它推動法治發(fā)展必然隨著公權(quán)力的作惡和個體的痛苦�！耙它S事件”的駭人聽聞就是該事件迅速被關(guān)注的重要原因。

其次，選擇性強(qiáng)，容易受操控。社會事件和公共問題層出不窮，甚至不計其數(shù)，能夠引起轟動除了有“爆炸性”的內(nèi)容外，還要很多額外因素的作用。但到底哪些事件和問題才能成為推動法治發(fā)展的選項，十分容易受到權(quán)力的控制，以至于微博問政經(jīng)�！盁o功而返”。

第三，偶然性、不確定性突出。“宜黃事件”就體現(xiàn)了“迂回曲折”，不僅有社會悲劇，還有手機(jī)拍攝、微博傳播、記者幫助、媒體跟進(jìn)、網(wǎng)絡(luò)聲援。這其中任何一步被控制，可能就無法進(jìn)步。全國性的影響才是“宜黃事件”最終取得重大進(jìn)展的關(guān)鍵。單一的事件迅速產(chǎn)生全國性影響后，才有可能引起鏈條反應(yīng)，導(dǎo)致從上至下的問責(zé)、反思和改變。就效果而言，制度變革往往是最后一步，但即使是最前的一步——問責(zé)，往往也會因為各種各樣的原因而舉步維艱。例如“謝朝平案”中，當(dāng)事人具有濃烈的體制色彩（其供職的《方圓法治》是《檢察日報》旗下刊物），即便如此還受到陜西渭南警方的“跨省追捕”。〔33〕

第四，人民的麻木可能成為微博問政推動法治發(fā)展的障礙。例如前文提到的微博問政的代表性稍顯不足。另一方面，盡管感同身受，但畢竟事件沒有降臨在自己的身上，因此公眾才會如此熱烈并肆無忌憚的發(fā)表看法，熱火朝天地聲援、討論。但公民的權(quán)利意識、民主意識是否因此而萌生、成長卻不可得知。這種“公民被隱藏”的現(xiàn)象，極有可能導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)時代的政治危機(jī)。從經(jīng)驗來看，以微博問政來推動法治發(fā)展的代價會越來越高，因為社會悲劇越來越多，民眾對此已經(jīng)“麻木不仁”甚至習(xí)以為常，“耐受度”也在不斷提高。甚至只有特別的驚天動地的大案才能產(chǎn)生“足夠”的社會影響。例如“錢云會案”中，正是因為“村長之死”的照片慘不忍睹、觸目驚心，而事件本身又駭人聽聞，才引起了全國性震動。

第五，現(xiàn)下網(wǎng)民的法治意識不夠強(qiáng)烈也是法治發(fā)展的困境�！昂颖贝髮W(xué)交通肇事案”（即“我爸是李剛”事件）就是體現(xiàn)。該事件引起了網(wǎng)絡(luò)上的巨大反響，大量網(wǎng)民參與到這起公共事件的討論中，對被害人的聲援和對肇事者的譴責(zé)達(dá)到了一個前所未有的“高度”。但這種聲援與譴責(zé)往往偏離了方向，對當(dāng)事人以及法院都造成了不必要的困惑。而“藥家鑫案”更是將這種危險推向了極致。在檢察院尚未公訴時，網(wǎng)絡(luò)上對此事的關(guān)注和評論已經(jīng)熱火朝天；進(jìn)入審判階段后，民眾的討論更是肆無忌憚，引起極大爭議。這對于個案的當(dāng)事人而言顯得不公平；對法治全局而言，則可能是對法官獨(dú)立判斷的干擾�！�34〕

第六，法律規(guī)定與行政裁量權(quán)之間的空隙，往往成為政府和官員拒絕微博問政的理由和借口。行政權(quán)從“執(zhí)行”到“管理”，已經(jīng)成為了事實(shí)�！�35〕法律對行政權(quán)的約束與行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)之間存在著張力，這種張力直接或間接的成為了行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的來源。微博問政雖然造成了很大聲勢，讓政府承受壓力，但卻并不能成為必然推動制度變革的動力。這一方面是因為制度本身的收縮空間（這些空間恰好是預(yù)留的漏洞），另一方面也是因為裁量權(quán)缺少監(jiān)督、制約和具體的規(guī)范。

最后，其成果的取得往往基于非制度化和非規(guī)范化的方式，與法治原則本身悖離。這也說明了現(xiàn)下微博問政推動法治發(fā)展的關(guān)鍵難題。法治的首要內(nèi)涵就是將公權(quán)力納入到法律的軌道〔36〕，但微博問政成效之取得往往是公權(quán)力機(jī)關(guān)懾于微博以及其他媒介上的壓力（大部分情況會導(dǎo)致上級政府的施壓），而以自我糾錯的方式來實(shí)現(xiàn)。進(jìn)步的取得固然值得慶幸，但其模式卻值得反思。此種背景下，規(guī)范化微博問政就顯得尤為重要。

由上文可知，微博問政更新了公眾參與的話語體系，為創(chuàng)新社會管理提供了新思路、新機(jī)遇。它提供了尋求個案正義、推動制度變革、促進(jìn)法治發(fā)展的進(jìn)路和契機(jī)，但也面臨著很多缺陷，后者讓微博問政法治價值的實(shí)現(xiàn)面臨很多障礙。規(guī)范化保護(hù)微博問政是時下的最佳選擇，它體現(xiàn)了社會管理體制創(chuàng)新的憲法和法律追求。其意義簡要論述如下：

第一，表征民主，體現(xiàn)民主原則的具體化。民主是憲法的基礎(chǔ)性價值之一，憲法中宣示的人民主權(quán)亦與民主原則異曲同工�！�37〕現(xiàn)代民主理論愈加強(qiáng)調(diào)直接民主和參與式民主，盡管它們存在著一定的危險�！�38〕我國憲法第2條可以被認(rèn)為是“民主條款”（或“人民主權(quán)條款”），該條同時強(qiáng)調(diào)了代議制民主和參與式民主。如果將民主分為宏觀和微觀兩個層次來理解，則可以有效協(xié)調(diào)代議制民主和參與式民主——在微觀的視角，公眾參與不僅是可行的，也是必要的�！�39〕這在我國有更特殊的意義——“兩會”之外如何體現(xiàn)民主，公眾參與提供了很好的答案。此外，個體只有通過參與才能學(xué)會民主的方法，學(xué)會自我管理。〔40〕微博問政作為公眾參與的新形式，體現(xiàn)了民主的原則和人民主權(quán)的具體要求。

民主原則下的責(zé)任政治也是微博問政立法的基礎(chǔ)所在。民主要求任何政治上的決定和國家意志的表達(dá)的正當(dāng)性基礎(chǔ)都源于全體人民�！�41〕責(zé)任政治可以追溯到民主和人民主權(quán)理論，也是當(dāng)下行政國家和法治政府背景下亟需確立的原則和機(jī)制。它不僅要求政府必須對人民和人民代表負(fù)責(zé)，還要求有規(guī)律的任期制，而后者則須經(jīng)由選舉的方式來完成。〔42〕這反映了人民的統(tǒng)治，但卻仍顯得不足——因為人民只有在選舉時才能實(shí)現(xiàn)責(zé)任政治對權(quán)力的要求，然而選舉卻是斷裂的。公眾參與就填補(bǔ)了缺口�！�43〕微博問政不僅成為了責(zé)任政治原則的核心要求，也是行政過程正當(dāng)性的來源之一。以法律明文規(guī)定政府的責(zé)任，使微博問政成為政府機(jī)構(gòu)及官員的當(dāng)然工作內(nèi)容，是依法行政、建設(shè)法治政府的體現(xiàn)，也是微博問政能夠持續(xù)和快速發(fā)展的前提。

第二，保障公民的言論自由。憲法關(guān)于言論自由的規(guī)定，內(nèi)涵了公民享有以微博這種形式表達(dá)政治意見、參與政治活動的權(quán)利。就其本質(zhì)而言，公民運(yùn)用微博的形式表達(dá)意見、參與公共事務(wù)，具有自由權(quán)的一般屬性，更可被視為廣義的言論自由加以保護(hù)。它形成的微博問政這一具體的公眾參與模式，也需要以公民享有言論自由的基本權(quán)利為基礎(chǔ)和前提。就此而言，微博問政的價值主要有：（1） 追求真理，探求事實(shí)的真相�！�44〕網(wǎng)絡(luò)是公眾發(fā)掘事實(shí)真相和政治信息的重要來源地，微博問政更是公眾追求公共事務(wù)本質(zhì)的手段。（2）健全民主政治�！�45〕民主政治需要人民的參與，微博問政是傳遞民意、實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的重要方式。（3）維護(hù)個人自主、實(shí)現(xiàn)自我價值�！�46〕它強(qiáng)調(diào)言論自由本身的目的；作為人的基本價值之一，微博問政是個人自主、自治的體現(xiàn)，理應(yīng)得到保障。

發(fā)揮言論自由主觀防御權(quán)的效用。言論自由作為典型的消極權(quán)利，其效力首先表現(xiàn)為防御公權(quán)力的侵犯。這在中國尤其需要強(qiáng)調(diào)。因為我國公民在利用微博和網(wǎng)絡(luò)問政時往往會受到合法的甚至非法的侵害。在“紐約時報案”（New York Times Co .v. Sullivan）后，美國極大限制了對官員及公共人物的名譽(yù)保護(hù)。聯(lián)邦最高法院不僅修正了名譽(yù)權(quán)侵害的巨額賠償制度，而且要求名譽(yù)受到侵害的官員以及“公共人物”（public figure）要證明被告的陳述須有“實(shí)際的惡意”（actual malice）。這對保護(hù)人權(quán)、限制公權(quán)力有著極為重要的意義。但中國的公權(quán)力機(jī)關(guān)與官員們經(jīng)常會打著“誹謗”的旗幟，限制公民的網(wǎng)絡(luò)言論自由，甚至制造實(shí)質(zhì)的危險。實(shí)踐中也有公民因為問政的言論而獲罪的例證。〔47〕政府機(jī)構(gòu)和官員往往以“名譽(yù)”受損、公民言行構(gòu)成“誹謗”為由，加以責(zé)難。立法規(guī)范公權(quán)力的邊界，能夠發(fā)揮充分發(fā)揮言論自由的主觀防御權(quán)作用，防止公民“因言獲罪”、“因參與獲罪”。

規(guī)范化保護(hù)微博問政也體現(xiàn)了對言論自由的憲法制度性保障。制度性保障是基本權(quán)利的一項重要效用〔48〕，現(xiàn)代憲法學(xué)理論一般認(rèn)為基本權(quán)利除部分僅具有消極防御作用外，多數(shù)同時具有憲法客觀制度性保障作用，后者主要強(qiáng)調(diào)基本權(quán)利具有客觀法規(guī)范之本質(zhì)，也是憲法所保障而非立法者支配的對象�！�49〕簡言之，為了保障憲法權(quán)利，立法者必須建構(gòu)相關(guān)法律制度以形塑基本權(quán)利之內(nèi)涵，為基本權(quán)利的保障提供制度性支持�！�50〕立法保障微博問政，并建立起保護(hù)公民網(wǎng)絡(luò)言論自由、實(shí)現(xiàn)公民政治權(quán)利的制度（包括相應(yīng)的組織、程序），將是微博問政立法的重要任務(wù)以及使命。

第三，立法保護(hù)微博問政能夠?qū)⒐�民的監(jiān)督權(quán)及其實(shí)現(xiàn)細(xì)致化。憲法第41條的性質(zhì)爭論由來已久〔51〕，但它包含的公民的批評、建議和檢舉權(quán)應(yīng)屬于典型的監(jiān)督權(quán)。公眾利用微博問政就體現(xiàn)為行使監(jiān)督權(quán)。在前文提到的七類微博問政案例中，有一類即公眾利用微博實(shí)現(xiàn)對政府及官員的監(jiān)督。規(guī)范化微博問政，細(xì)化公民的監(jiān)督權(quán)，讓后者能夠切實(shí)實(shí)現(xiàn)并發(fā)揮民主效用，正是規(guī)范化的追求。

立法也有助于控制政府權(quán)力。權(quán)力來源于權(quán)利，公權(quán)力是個人權(quán)利的一種伴隨物�！�52〕控制政府權(quán)力是憲政語境下的基本命題。麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》第51篇就曾指出：“……如果能夠以神來統(tǒng)治人，那么無論外部或內(nèi)部的政府制約就沒有存在必要了……對政府的首要控制乃是依賴人民，但經(jīng)驗早已教導(dǎo)人類輔助防御的必要性�！薄�53〕密爾也曾指出：“因為政府整個來說只是一個手段，手段的適當(dāng)性必須依賴它的合目的性�！薄�54〕立法規(guī)范微博問政，在增加權(quán)力的合法性、民主性、科學(xué)性基礎(chǔ)的同時，實(shí)現(xiàn)人民對權(quán)力的控制和制約。

第四，無救濟(jì)即無權(quán)利。規(guī)范化能夠為公眾微博問政提供暢通的司法審查的救濟(jì)途徑。司法審查制度不僅是司法權(quán)保護(hù)人民權(quán)利、實(shí)現(xiàn)救濟(jì)的渠道，也是權(quán)力之間相互制約、維持平衡的基本途徑之一。應(yīng)該將侵犯公眾利用微博問政的行政行為界定為可訴。它也將是微博問政立法法律責(zé)任部分的重要前提。

第五，規(guī)范化符合民意的要求，也契合了執(zhí)政者的思路。參與作為公眾表達(dá)政治意愿、踐行民主的方式，體現(xiàn)了公民自治的需求，也是公民權(quán)利意識覺醒的體現(xiàn)。亨廷頓曾提出“經(jīng)典政治秩序模型”：社會參與的程度越高，參與的意愿越高，而參與的制度化程度越低，則政治越不穩(wěn)定（即政治參與/政治制度化＝政治動亂）�！�55〕這一理論在中國尤有現(xiàn)實(shí)意義，因為當(dāng)下公眾的參與意識及參與行動已越來越強(qiáng)烈，然而公眾參與的制度化程度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其制度化要求。這無疑應(yīng)是一種警訊。

目前看來，中國的政治體制的改革更多的體現(xiàn)在微觀層面。在代議制民主的改良遲遲不能突破的情況下，公眾參與的興起是當(dāng)權(quán)者和人民在探求改革時而為的共同選擇，因而得到了極高的政治認(rèn)同。胡錦濤同志在黨的十七大上所作的報告指出：“……堅持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)……”“……推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見……” 〔56〕微博問政契合了這種政策認(rèn)同，有很大的發(fā)展空間，規(guī)范化也將成為執(zhí)政者的重要選擇。

根據(jù)我們所做的調(diào)查〔57〕，有76%的受訪民眾認(rèn)為，政府與人民之間溝通渠道不暢通，政府沒有很好的聽取人民的意見。有超過75%的受訪民眾不排斥使用微博針對公共事務(wù)向政府表達(dá)意見。有79%的受訪民眾認(rèn)為，立法規(guī)制是讓政府更加重視網(wǎng)絡(luò)上的公眾意見和建議的方式。而如果公眾網(wǎng)絡(luò)上的意見長期、多次不被重視，有超過一半的受訪民眾會對政府失去信心。由此可見，規(guī)范化微博問政既是將這種民意形成、傳遞和表達(dá)的渠道法制化、合理化，也是在保護(hù)和提升政府公信力、拉近政府與人民的關(guān)系、增加決策和執(zhí)行的民主性基礎(chǔ)。

第六，讓公權(quán)力服饔于規(guī)范設(shè)計的程序框架，為微博問政的運(yùn)行過程和人民的權(quán)利提供切實(shí)有效的保護(hù)，是規(guī)范化的重要目標(biāo)，也是其效果的體現(xiàn)。如何讓政府主動接受微博上的民意，而不是僅僅迫于輿論壓力被動應(yīng)對，是研究的重點(diǎn)。這也是制度設(shè)計首要的關(guān)注內(nèi)容�？疾炱哳愇⒉﹩栒�案例后發(fā)現(xiàn)，僅有政府、官員以及人民代表主動發(fā)起的微博問政是平穩(wěn)的、低成本的、高效的；而其他各類案例能夠發(fā)揮作用，或是伴隨著社會悲劇，或是政府囿于微博上強(qiáng)大的輿論壓力，或是因為公眾的切實(shí)行動。所做的社會調(diào)查結(jié)果顯示，81%的受訪民眾認(rèn)為政府應(yīng)該重視公眾微博上的意見，但僅32%的受訪民眾認(rèn)為微博問政能夠發(fā)揮作用，也說明了這種挑戰(zhàn)。

通過強(qiáng)化微博問政的程序，規(guī)范化能夠為公民“設(shè)計”出“程序權(quán)利”，使政府機(jī)構(gòu)背負(fù)發(fā)起、組織和處理公眾意見的責(zé)任和義務(wù)。盡管對國家機(jī)構(gòu)設(shè)定的聽取公眾意見、推動公眾參與的義務(wù)散見于一些立法，但這些規(guī)定大多沒有讓公眾參與成為嚴(yán)格的、必須履行的法律義務(wù)，而且對其程序設(shè)計語焉不詳或不甚完備。立法可以進(jìn)一步完善。例如，可以強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)必須開通網(wǎng)絡(luò)互動平臺，一定條件下必須聽取公眾的意見，一定的條件下必須以一定的（標(biāo)準(zhǔn)）方式對公眾參與進(jìn)行反饋等。

創(chuàng)新社會管理體制是當(dāng)下社會利益“井噴式”的多元化帶來的挑戰(zhàn)，也是新技術(shù)、新事物提出的新要求。微博問政為個案正義實(shí)現(xiàn)、制度變革、法治發(fā)展都提出了新機(jī)遇、新思路，并迅速改變了法治發(fā)展的路徑，占據(jù)了政治舞臺的中央，其散發(fā)的光芒，已經(jīng)照耀了政治體制改革的天空，以至于被認(rèn)為是中國式民主的未來所在。但它也存在很多缺陷，作用的發(fā)揮也面臨很多困擾。缺少法律和制度的規(guī)范，微博問政在傲慢的權(quán)力面前顯得戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如履薄冰。而這恰恰是其能否長久和持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。規(guī)范化保護(hù)微博問政，一方面是解決時下難題和困惑的契機(jī)，另一方面也是推動其發(fā)展的長久動力。在社會管理機(jī)制創(chuàng)新和社會主義民主政治發(fā)展的大背景下，規(guī)范化保護(hù)微博問政，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)公眾參與，應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)時代的新問題、新挑戰(zhàn)，將是當(dāng)下的重要任務(wù)。

 

---