張千帆: 土地征收——政府不是油門是剎車

《土地管理法》修訂北大推方案　　提出城市化進程要以市場為主導

　　繼今年7月國土部向國務院法制辦提交《土地管理法》修改稿后，一份由北大學者制定的《土地管理法》修訂方案正在進行最后的梳理，本月將通過網絡和媒體進行問卷調查征求民意，并在10月上交國務院。
　　此次北大版修訂方案的主要參與學者之一張千帆教授日前接受記者專訪時表示：“政府在農村城市化的土地征收中應起到監(jiān)管者的作用，是剎車而不是油門！”

　　對話·起源　　另起爐灶　　年初開始醞釀修訂
　　法制晚報(以下簡稱FW)：北大是從什么時候開始醞釀參與《土地管理法》的修訂的？
　　張千帆：北大學者一直關注我國《土地管理法》的完善和發(fā)展進程，也在參與國家有關“城市化進程中農民權益保障”的課題研究。
　　今年年初，在得知《土地管理法》即將修訂后，相關修訂方案的建議就一直在醞釀。

　　FW：國土部已經提交了《土地管理法》的修訂稿，北大為什么還要另起爐灶？
　　張千帆：學者和政府部門的角度不同，政府部門的優(yōu)勢在于擁有權威的數(shù)據，但也同時容易保守。學者則更貼近社會，學者的角度也更廣闊和多元。

　　FW：那您看過國土部版的《土地管理法》修訂案嗎？
　　張千帆：我們現(xiàn)在還沒有看到相關文件，但如果有機會肯定會作為研究和參考的重要材料，我們同時也希望兩種視角可以相互補充。

　　對話·進程　　正在梳理 本月公開征集民意

　　FW：現(xiàn)在北大版《土地管理法》有什么新的進展？
　　張千帆：北大版《土地管理法》修訂方案正在進行最后的梳理工作，9月我們會在網絡和媒體上通過問卷調查的方式征求民意，并在10月上交國務院法制辦。

　　FW：《土地管理法》在2004年8月曾修訂過一次，這次修訂與上次有何不同？
　　張千帆：現(xiàn)行的《土地管理法》存在很多問題，特別是在公共利益和公眾補償方面。另外，《城市拆遷條例》出臺了，但問題更大的農村土地卻一直被忽略(修訂方案主要圍繞以上進行，記者注)。

　　FW：您覺得國務院會采納北大的修訂意見嗎？
　　張千帆：北大曾經向國務院提交《國有土地征收條例》的意見，就有部分內容被成功吸納。我們只是做好一個學者應該做的事，希望盡自己最大的所能對《土地管理法》的修訂提供幫助。

　　學者分析現(xiàn)行制度弊端
　　弊端1　　法律禁止集體土地進入建設用地市場的立法原則，造成集體所有制與國家所有制產權不平等，妨礙農民集體參與工業(yè)化、城市化，損害農民集體利益。
　　解決方案：轉變政府職能，政府是土地利用的監(jiān)管者而不是土地直接經營者；立法要體現(xiàn)平等保護農民的公共事務民主參與權、土地信息知情權、住宅權等憲法基本權利。

　　弊端2　　《土地管理法》把征地擴大到新增建設用地都要先轉為國家所有，征地補償還是維持計劃經濟時代的地價制度，補償費用由政府定，不是市場價，從農民身上拿走了巨額的財產性收入。
　　解決方案：改革土地征收制度，土地征收只能是在為了實現(xiàn)公共利益下進行；進一步賦予并平等保護農民的土地權利，突出農民的土地權利主體地位。

　　弊端3　　土地管理上以高度集權為主要特征的行政審批制度，為土地腐敗提供了條件；由于信息不對稱等原因，造成了很多規(guī)劃、計劃脫離了社會的現(xiàn)實需要。
　　解決方案：允許農村土地直接進入建設用地市場，通過市場交易完成土地流轉和土地用途變更；改革現(xiàn)行行政審批制度。

　　弊端4
　　國家壟斷了建設用地供給以后，大量的國有土地以劃撥方式配置給單位無償使用，從而造成土地資源的嚴重浪費。
　　解決方案：改革和建立與促進土地集約利用、優(yōu)化配置、公平分配的制度相適應的土地財稅制度。

　　弊端5
　　公共利益界定不明確、征地補償不公正、征地程序不科學及救濟程序的不合理，從而導致征地糾紛日益增多和征地腐敗日益嚴重。
　　解決方案：界定公共利益的具體范圍，建立穩(wěn)定的、與地方政府事權相匹配的地稅體系，作為土地管理制度改革的配套制度。

　　征收　　對話·揭秘
　　張千帆表示，現(xiàn)在國內土地政策出現(xiàn)問題的根源在于規(guī)劃的實施過程，而重點則在于政府對土地的征收。因此，北大版《土地管理法》的修訂方案主要圍繞農村土地的規(guī)劃、征收進行。

　　規(guī)劃　　規(guī)劃過程納入民眾參與

　　FW：為什么說根源在于規(guī)劃？
　　張千帆：在城市化的進程中，政府的規(guī)劃往往是單方面制定的，由政府部門和少數(shù)幾個專家說了算，過程中缺乏當?shù)孛癖姷膮⑴c。因此，在信息不對等的情況下民眾的權利無法得到很好的保護，這是出現(xiàn)矛盾和對立的根源。

　　FW：民眾參與規(guī)劃會有什么好處？
　　張千帆：如果一個規(guī)劃的方案一開始就召開聽證會，征求民意，民眾的參與會讓決策者擁有更加廣闊的角度和視野。一旦絕大多數(shù)民眾經過協(xié)商后同意并支持規(guī)劃方案，規(guī)劃的實施和監(jiān)管也會事半功倍。

　　FW：既然民眾參與有好處，那為什么會被排除在規(guī)劃進程之外？
　　張千帆：原因很多，一方面是缺少相應的民眾參與機制，另一方面政府出于自身利益的考慮，怕民眾參與的過程導致政府行為緩慢。

　　FW：是否建議讓民眾參加到規(guī)劃的決策過程中？
　　張千帆：此次修訂方案，我們會提出相關的建議，但是否被采納，還是要看政府的決策。

　　征收　　公眾利益別成“擋箭牌”
　　FW：為什么說“征收”是問題的重點？
　　張千帆：我國憲法規(guī)定：城市土地屬于國有，農村土地屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。
　　但是現(xiàn)在對于什么是公共利益界定非常模糊，造成了農村在城市化的過程中，農業(yè)用地轉為非農業(yè)用地的過程需要經過國家征收這個環(huán)節(jié)。也就是說，一塊農業(yè)用地要變成商業(yè)用地必須首先經過政府的征收，拿到政府手里，再進行商業(yè)開發(fā)。

　　FW：北大版的修改方案中有沒有對公共利益的界定做出解釋？
　　張千帆：這次修改方案就針對公共利益的范圍做了相應的界定，并不一定全面，還有待討論和改善：首先是有關國防和軍事的建設，如軍事基地建設。
　　第二是重大的民生工程，如三峽水利工程。
　　第三是危房改造，如超過使用年限的高危建筑，不能保證居住和使用的安全，危害自己也是破壞公共利益的一部分，哪怕你不愿意，政府也有權對你的房屋進行征收改造。
　　第四是政府執(zhí)行有關公共利益的政策法規(guī)，如建設希望小學、養(yǎng)老院等。

　　補償　　市場起主導作用 政府做監(jiān)管
　　FW：那這次北大版的修訂方案中有沒有提出解決的辦法？
　　張千帆：解決問題的關鍵在于政府怎樣調整在城市化進程中所扮演的角色和如何做到對土地的公正補償。

　　FW：政府在城市化進程中應該扮演一個什么樣的角色？
　　張千帆：在城市化進程中政府應處于監(jiān)管者的地位，而不是作為主體。從“計劃配置”向“市場配置”轉變，讓市場調控充分的發(fā)揮作用。

　　FW：可不可以舉個例子？
　　張千帆：比如，一個開發(fā)商希望開發(fā)一塊土地，在市場的作用下他就要和民眾談判，談判的過程其實就是一個雙向選擇的過程。
　　如果當?shù)孛癖娨獌r太高或者通過臨時建筑來增加賠償金額，一旦超過開發(fā)商的限度，開發(fā)商自然就會選擇開價少的土地。
　　政府只需要監(jiān)管整個過程是否合法或者有沒有損害公共利益就好。政府擁有審批和監(jiān)管的權力，在農村城市化的土地征收中應該是剎車而不是油門。

　　FW：那該如何做到公正補償？市場上的價格將會有誰來決定？
　　張千帆：一方面充分發(fā)揮市場的調節(jié)作用和政府的監(jiān)管職能。另一方面，市場價格的確定需要通過一個比較中立的評估機構，利益相關者都不能干涉評估過程。
文章來源：法制晚報  記者：張雷