|
很高興有機(jī)會(huì)來天則所參加這個(gè)非常及時(shí)也非常重要的研討會(huì)，前幾天北大也開了一個(gè)土地管理法修改研討會(huì)。修改《土地管理法》確實(shí)是中國目前最重要的問題。和它相比，拆遷條例只是個(gè)皮毛，最根本是土地管理制度。在土地問題上，我完全同意沈教授強(qiáng)調(diào)平等保護(hù)，不應(yīng)該區(qū)分城鄉(xiāng)�，F(xiàn)在的征收條例草案只是適用城市房屋拆遷，但是農(nóng)村土地征收其實(shí)問題更大。當(dāng)然，城市拆遷也在不斷制造悲劇，但是無論是從人口還是土地面積來看，目前農(nóng)村還是占了中國的大多數(shù)。農(nóng)村土地問題不解決，中國社會(huì)將永無寧日。 ( http://www.aisixiang.com )
不過土地制度改革還是要考慮路徑問題。我是一個(gè)純粹的功能主義者，或者說實(shí)用主義者，主張土地改革要考慮可行性、有效性。這在中國是沒有辦法的事情。法治國家實(shí)行言論自由、民主決策，什么主張都可以提，由大多數(shù)人決定什么是最合理、最有效的辦法，一旦確定下來就可以實(shí)行。但是在中國不得不考慮意識(shí)形態(tài)和政治問題，否則必然遭遇阻礙。我們的改革只有沿著阻力最小的路徑進(jìn)行才有希望成功。畢竟，我們的資源，包括學(xué)術(shù)資源，都是非常有限的，我們只能把有限的資源用在刀口上，在阻力最小、成本—效益最大的方向上推進(jìn)。 ( http://www.aisixiang.com )
所以我建議我們應(yīng)該盡可能避免政治上的雷區(qū)，或者在可見的將來不可能實(shí)現(xiàn)的事情，比如說土地制度的私有化。大家都看到公有制在中國的弊病，六十年來它的弊病已經(jīng)顯示得非常明顯，但這是在中國目前不可能解決的問題。其實(shí)土地所有權(quán)并不是最實(shí)質(zhì)、最根本的問題。剛才蔡老師問土地所有權(quán)有沒有可能被完全虛化。當(dāng)然，我們的土地所有權(quán)早已經(jīng)被虛化了，任何公有制產(chǎn)權(quán)都必然是比較虛的東西，問題是有沒有可能100%虛化。我認(rèn)為完全可能，目前沒有理由不將所有權(quán)100%虛化。我們所說的土地所有權(quán)無非是包括各種使用權(quán)的總稱，只是個(gè)名義上的“權(quán)利束”(bundle of rights)；就像是將一束花扎在一起的那根繩子，重要的不是那根繩子，而是其中的花。當(dāng)然，所有權(quán)在私有制國家可以實(shí)化，但是目前我們國家實(shí)行的是公有制，無論是國有還是集體所有在本質(zhì)上都屬于公有。 ( http://www.aisixiang.com )
剛才有老師說中國的集體所有制比國有制還糟糕，我未必同意這種判斷，因?yàn)槲艺J(rèn)為越虛的東西越糟糕，而城市國有土地比農(nóng)村集體土地所有權(quán)還要虛，但我同意它們都共享公有制的問題和弊病。既然已經(jīng)是一個(gè)虛的東西，不如將它徹底虛化。否則，如果要實(shí)行土地私有制，就得改憲法前言和總綱�，F(xiàn)行憲法規(guī)定，中國是社會(huì)主義公有制國家，這究竟體現(xiàn)在什么地方呢？現(xiàn)在私營經(jīng)濟(jì)占GDP的比重明顯超過國有經(jīng)濟(jì)，所以北大前幾年有教授說改革方向錯(cuò)了，憑什么說我們是公有制？公有制最根本的當(dāng)然是體現(xiàn)在土地和生產(chǎn)資料所有制上，這是現(xiàn)體制合法性的終極來源。所以執(zhí)政者是不會(huì)同意改變土地所有制的，除非已經(jīng)做好準(zhǔn)備，要從根本上改變，不僅是土地制度，全部的合法性基礎(chǔ)都要重新改頭換面進(jìn)行包裝。說實(shí)話，現(xiàn)在還看不到這一天什么時(shí)候到來。在這天沒有到的時(shí)候，我們現(xiàn)在該怎么辦呢？難道就什么都不做了嗎？ ( http://www.aisixiang.com )
同時(shí)我們也可以看到，在中國即使你解決土地所有權(quán)問題，也不能解決征地等很多實(shí)質(zhì)性的問題。和城市不一樣，中國農(nóng)村至少還有集體所有權(quán)，城市建設(shè)按現(xiàn)在理解需要事先征收，但是征收方面出的問題還少嗎？土地私有化固然能把事情變好一點(diǎn)，因?yàn)檫@個(gè)土地是你所有，我要拿走多少費(fèi)點(diǎn)事，但是并不表明我不能拿。在我們國家國強(qiáng)民弱的情況下，有些時(shí)候即使把權(quán)給了人民，但是沒有實(shí)質(zhì)意義的制度保障，未必能被人民用來很有效地保護(hù)自己的權(quán)利。所以沒有必要在這個(gè)問題上過多糾葛。 ( http://www.aisixiang.com )
我這次剛從加拿大回來，讓我感到驚訝的是，加拿大土地所有權(quán)制度跟中國非常相似。我在美國學(xué)習(xí)過財(cái)產(chǎn)法，略知一點(diǎn)，我原來以為英美法中的fee simple是絕對所有權(quán)，但在加拿大其實(shí)就是永久性的使用權(quán)。我不知道英國或其它英聯(lián)邦國家是否與加拿大一樣，但至少加拿大是這樣。所謂的土地產(chǎn)權(quán)最終是屬于國王的，也就是英國女王。你看這多“荒唐”，加拿大實(shí)際上早就獨(dú)立了，但是全國的土地所有權(quán)名義上還隸屬于女王陛下。即使獲得土地永久使用權(quán)，比如我擁有這土地的使用權(quán)，如果我死后沒有留下遺囑，也沒有后代，那么這土地使用權(quán)在沒有繼承人的情況下又由國家收回。很有意思的是，加拿大是比較“左”的國家，準(zhǔn)確地說是邊沁功利主義的擁戴者，強(qiáng)調(diào)“代表最大多數(shù)人的最根本利益”，不是很重視少數(shù)人的權(quán)益。加拿大憲法不像美國憲法，沒有規(guī)定征地必須按照公正補(bǔ)償，但是因?yàn)橛泄駞⑴c，同時(shí)也有文化上的影響，畢竟都是屬于同源的發(fā)達(dá)國家，加拿大的征地實(shí)際上還是按照公平市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)做的，否則鄰國美國都是給予公正補(bǔ)償，加拿大不給公正補(bǔ)償，弄得雞飛狗跳的多不好看，形象上也不利。因?yàn)榉N種這些原因，加拿大在征地實(shí)踐過程中還是落實(shí)了公正補(bǔ)償。我想加拿大的經(jīng)驗(yàn)對我們國家有很重要的啟發(fā)，從中可以看到，規(guī)范土地征收征用行為未必需要土地私有化。 ( http://www.aisixiang.com )
在中國目前，解決征地問題還是得堅(jiān)持以下這么三個(gè)原則。第一是政府干預(yù)最小原則。在中國最突出的問題是城市化好象就變成了政府必須得征地。曾有一名著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家對我說，我沒有讀過憲法，為什么沒讀過呢？因?yàn)閼椃ㄒ?guī)定了兩套土地制度，農(nóng)村是集體土地，城市是國有土地，如果行政規(guī)劃把集體土地變成國有土地，政府就得把它買過來，這不是征地嗎？所以農(nóng)村變?yōu)槌鞘型恋兀欢ㄒ?jīng)過征收，現(xiàn)在征地出了那么多問題，全是憲法二元土地制度惹的禍，所以還是得改憲法。這種思維好象是天經(jīng)地義的，我也無可奉告。這種看法也不能說錯(cuò)，它可以是對憲法的一種順理成章的解讀，但是我告訴他，這不是唯一的解讀，因?yàn)閼椃ㄒ?guī)定是很寬泛的。憲法并沒有說農(nóng)村土地變?yōu)槌鞘型恋匾欢ㄒ?jīng)過征收，這是《土地管理法》的事情。憲法只是規(guī)定了兩套土地制度，也許可以把兩套變成一套，不過這種變法可能更加糟糕，因?yàn)槿绻鸭w土地往國有化方向，變成這種一元化，在我看來是更加糟糕的改變方向。還有一種就是把它變成私有制，但是前面已經(jīng)說過這不可能，所以只有如弱化二元體制的影響。憲法確實(shí)規(guī)定了兩種所有制，但是為什么要把二元體制當(dāng)真呢？那不是跟自己過不去嗎？誰說集體土地變成國有土地一定需要征收？土地使用權(quán)性質(zhì)從農(nóng)村變成城市，這種劃分本身就非常成問題。種莊稼養(yǎng)豬就是農(nóng)村，城市就是鋼筋水泥？這有時(shí)候確實(shí)可以說的通，但有時(shí)候說不通。為什么不能弱化兩者的區(qū)別？所以我非常贊成沈教授他們強(qiáng)調(diào)的平等地位，索性不要提城市和農(nóng)村土地的區(qū)別，這根本沒有意義。如果人為強(qiáng)調(diào)它的意義，就變成我們繞不開的環(huán)節(jié)，就需要修憲。憲法在中國確實(shí)是經(jīng)常修的，但是我可以告訴你們這一條修改的可能性非常小，難度非常大。 )
那怎么辦呢？從農(nóng)村土地變?yōu)槌鞘谢恋兀瑳]有必要經(jīng)過征收嘛。開發(fā)商愿意去買，農(nóng)民愿意賣，就可以完成這種交易。當(dāng)然，這就涉及一個(gè)問題，政府要不要審批？我知道天則所在這個(gè)問題上的立場，但是這個(gè)立場似乎有點(diǎn)爭議。我個(gè)人在沒有弄清楚的情況下，覺得中國可能還是有必要維持18億畝耕地的紅線；要是取消了，這件事情的影響非常深遠(yuǎn)，我們不知道最后會(huì)有什么后果。從自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點(diǎn)來說，不需要審批，通過國際自由市場，像楊俊鋒博士剛才也提到印度經(jīng)濟(jì)學(xué)家森的看法，世界上主要糧食危機(jī)不是因?yàn)樽杂墒袌鲈斐傻模且驗(yàn)楣苤圃斐傻�。這些觀點(diǎn)都有道理，但是在中國是不是確實(shí)會(huì)如其所預(yù)期得那樣，我不能確定，不過至少我們可以把目前要求的征收弱化為審批。審批不是征收，審批只是審查和批準(zhǔn)；當(dāng)然審批過程也可以做一些手腳，比如故意不批，利用審批進(jìn)行尋租，引誘貪污賄賂，但是比主動(dòng)征收好得多，因?yàn)檎魇者^程中政府成了利益主體，而審批畢竟是作為中立的第三者出現(xiàn)的
今天我們要確立一個(gè)原則，那就是市場主導(dǎo)而不是政府主導(dǎo)。改革開放三十年了，到今天又變成了國進(jìn)民退，這是什么事？我在《南方都市報(bào)》發(fā)表過一篇文章，強(qiáng)調(diào)要確立市場定位，絕大多數(shù)的事情能通過私人自愿交易完成的就通過私人交易完成，政府不要干預(yù)，或者把干預(yù)降低到最小。政府什么時(shí)候可以插手？政府插手征地的前提是一定要具備公共利益。但是公共利益怎么界定？干預(yù)最小原則要求這種界定一定要比較狹窄。我原先不看好公益界定，我覺得這種界定在中國沒有什么用；我強(qiáng)調(diào)公共參與，公民一定要介入談判。這就是我說的第二條原則。不過我現(xiàn)在也可以做個(gè)讓步，因?yàn)檫@兩個(gè)方面不是相互排斥的。如果規(guī)定了公共利益，也會(huì)給公民參與帶來好處，使談判變成有法可依，有具體的依據(jù)作為談判砝碼。
目前條例草案對公益的界定表面上很狹窄，像國防項(xiàng)目、政府用地等明確，但是有些我看不可能規(guī)定得很明確。可能唯一能排除的是純粹盈利性的商場，這類商場當(dāng)然有，不過即便是商場也很難說就不具備一點(diǎn)公共利益。公共利益必然是彈性很大的概念，最后一定要有公民去參與，才能將公共利益的邊界確定下來。公民怎么參與呢？這就涉及條例征求意見稿中的一個(gè)很大問題：它要求公告，包括征收的目的、征收的范圍在什么地方、征收準(zhǔn)備實(shí)施的時(shí)間。這其實(shí)是不能解決問題的，一定要把補(bǔ)償問題放進(jìn)去。你說決定征收的時(shí)候就要決定補(bǔ)償嗎？能否先決定是否征收，然后決定補(bǔ)償多少？這看起來是兩個(gè)階段，其實(shí)是聯(lián)結(jié)在一起的。你說拆遷戶關(guān)心什么？難道是征收符不符合公共利益嗎？其實(shí)我管你用這塊地做什么，你建學(xué)校也行，高速公路也行，反正我的房子拆了，我最關(guān)心的當(dāng)然是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。你現(xiàn)在不把補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)放進(jìn)去，讓他們論證什么？所以論證時(shí)一定要把補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)放進(jìn)去，而且補(bǔ)償和征收兩者是緊密聯(lián)系在一起的。
關(guān)于征收過程，剛才大家都發(fā)表了意見，有一些原則大家覺得沒有完全明確，但是在我看來已經(jīng)很清楚了。所謂的征收其實(shí)就是征購，以前不明確，包括憲法修正案和《物權(quán)法》都沒有說明公正補(bǔ)償，但是現(xiàn)在征收條例明確了就是公正補(bǔ)償，也就是大家所說的征購，這一點(diǎn)是沒有問題的。問題在什么地方呢？具體問題還是有很多的，為什么中國政府愿意征收？無非是因?yàn)檎侵苯拥膮⑴c者和得益者。怎么讓政府保持中立而不是利益相關(guān)者呢？唯一的辦法就是讓他變成一個(gè)市場主體，讓它征收多少就是補(bǔ)償多少；這個(gè)時(shí)候，政府就要考慮自己的腰包了，要進(jìn)行準(zhǔn)確的成本利益分析。比如我在北京買套房子，我只有120萬，我該買多大房子、在什么地方？都是必須仔細(xì)考慮的問題，因?yàn)椴煌囟蝺r(jià)格相差很大。公正補(bǔ)償就是要讓政府也必須考慮這些問題。如果沒有公正補(bǔ)償機(jī)制，征地不需要考慮成本，想征哪一塊就征哪一塊，肯定要出問題的。之所以一定要在征收過程中就考慮補(bǔ)償，是因?yàn)檠a(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)往往會(huì)決定政府要不要征收，或者征收哪里。一旦考慮補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，最后很可能發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)原來完全拍腦袋以為很容易可以搞定的地方，成本遠(yuǎn)不止他想象的，根本拿不下來，或者要征也必須改變計(jì)劃，不能在二環(huán)那里征地，必須到六環(huán)哪里征一塊地，而這是兩個(gè)完全不同的概念。 ( http://www.aisixiang.com )
第三個(gè)原則是公正補(bǔ)償，就是我剛才說的征收征購的問題。征收條例草案有幾個(gè)亮點(diǎn)，其中之一就是確立了公正補(bǔ)償?shù)脑瓌t，我覺得這今后在中國不會(huì)成為問題，包括農(nóng)村征地這次沒有涵蓋，但是也不應(yīng)成為問題。原則雖然簡單，但是操作起來就復(fù)雜了，涉及許多經(jīng)濟(jì)學(xué)甚至財(cái)會(huì)學(xué)的細(xì)節(jié)。我們前幾天在北大召開的土地管理研討會(huì)也討論這個(gè)問題，一是中國缺乏土地市場，土地市場完全沒有建立起來；二是缺乏中立的評估機(jī)構(gòu)，我聽說有很多家評估機(jī)構(gòu)，但是這些評估機(jī)構(gòu)都是吃地方政府的飯，地方政府讓你在這營業(yè)，你得搞好關(guān)系，那么評估的時(shí)候你也要和政府“搞好關(guān)系”，這意味著什么是很清楚的。另外，即使在實(shí)施過程中做的沒有問題，土地價(jià)值問題本身就很難解決。蔡教授剛才提到，到底用什么標(biāo)準(zhǔn)？你說公正補(bǔ)償、市價(jià)補(bǔ)償，但是哪個(gè)“市價(jià)”？征收前的原用途的市價(jià)還是征收后的市價(jià)？也就是說，開發(fā)是會(huì)讓土地增值，這個(gè)增值應(yīng)該如何分配？農(nóng)民應(yīng)該獲得多少？全部利潤究竟應(yīng)分給農(nóng)民還是政府或開發(fā)商？這個(gè)問題爭論比較大，我傾向于比較折中的模式。我認(rèn)為農(nóng)村土地的增值完全不給農(nóng)民是不公正的，完全都給了農(nóng)民也有失公正。最公正是這兩者之間的某一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。 ( http://www.aisixiang.com )
所以即使像公正補(bǔ)償這樣比較確定的概念其實(shí)也是相當(dāng)模糊的，尤其是在中國土地市場存在很多缺陷的時(shí)候，是彈性很大的概念。在這種情況下，如何確定補(bǔ)償是否公正？這就需要談判。有的專家認(rèn)為，這件事情讓法院去管。公正補(bǔ)償確實(shí)是法院應(yīng)該管的事情，但是尤其在中國司法不獨(dú)立的情況下，不能把什么問題都交給法院了事，必須首先有公民參與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的談判。其它過程法院發(fā)揮的作用就更小了，也更需要公民直接參與。譬如征地經(jīng)過政府批準(zhǔn)了，但是政府按照什么條件去批準(zhǔn)呢？當(dāng)然首先要符合公共利益，可能還有關(guān)于耕地總量的限制，但是這些概念在操作上彈性都很大。按照條例草案的規(guī)定，這個(gè)問題也可以訴諸法院，但是如果沒有衡量標(biāo)準(zhǔn)，政府征地究竟違法還是合法本身就是一筆糊涂帳，法院能怎么判？這個(gè)問題我還沒有時(shí)間談，就是說城鄉(xiāng)規(guī)劃本身的彈性是很大的，如果按照規(guī)劃農(nóng)地變?yōu)槌鞘型恋�，政府就可以來征，那么現(xiàn)狀不可能改善多少。關(guān)鍵是為什么把這土地變?yōu)槌鞘型恋兀窟@件事究竟應(yīng)該由誰說了算？現(xiàn)在好象都認(rèn)為是自然發(fā)生的事情，其實(shí)沒有公民參與，城鄉(xiāng)規(guī)劃是許多問題的源頭。 ( http://www.aisixiang.com )
這是為什么我主張這幾個(gè)過程都需要公民參與，從規(guī)劃開始到征收決定到最后的補(bǔ)償，整個(gè)鏈條的所有環(huán)節(jié)都必須有公民參與。如果沒有公民參與，規(guī)劃本身就不合適，后面必然問題層出不窮。所以，所有原則中公民參與是最重要的原則，一定要提前到規(guī)劃第一步。如果可以做到這幾方面，我相信最后中國的土地制度不需要私有化，也能解決土地問題；反過來，如果說這些問題解決不好，那么即便土地私有化也解決不了什么實(shí)質(zhì)問題。 ( | 
