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“一把手”及“一把手”權(quán)力的存在，是政治生活中的一個(gè)客觀事實(shí)�！耙话咽帧边@個(gè)稱呼猶如英文中的Number One 一樣，本身并沒(méi)有什么褒貶之分。但是，在我國(guó)現(xiàn)實(shí)政治生活中，現(xiàn)在的“一把手”權(quán)力和“一把手”現(xiàn)象卻常為人詬病。其主要的原因是：“一把手”權(quán)力過(guò)大，“一把手”用權(quán)不當(dāng)，“一把手”權(quán)限不受制約監(jiān)督。有人形象地說(shuō)，“一把手”有“三個(gè)一”，即：“決策一言堂”、“用人一句話”，“花錢一支筆”。在這樣的情況下，“一把手”牢牢地掌控著決策權(quán)、人事權(quán)、財(cái)政權(quán)等所有的權(quán)力，實(shí)際上等同于壟斷了權(quán)力。這樣的“一把手”權(quán)力，顯然是不恰當(dāng)?shù)�，違背了《黨章》和《憲法》的規(guī)定，是釀成濫用權(quán)力的根本弊端。那么，“一把手”究竟應(yīng)該具有什么樣的權(quán)力呢？這樣的權(quán)力究竟有多大、多廣呢？這是需要給予科學(xué)分析和厘清界定的。
通常說(shuō)的“一把手”，就是在領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)成員中居于首位的負(fù)責(zé)人。作為首要的負(fù)責(zé)人和承擔(dān)首要的職責(zé)，“一把手”不過(guò)是一個(gè)簡(jiǎn)稱，其規(guī)范的稱呼應(yīng)是“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”�！耙话咽帧弊鳛槭滓呢�(fù)責(zé)人并履行首要的職責(zé)，當(dāng)然需要擁有權(quán)力。“一把手”的權(quán)力蓋源于首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的規(guī)定，有著黨規(guī)國(guó)法的條文依據(jù)。
在黨的規(guī)定方面，作為黨的各級(jí)組織的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，《黨章》明確指出，“黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度”；“委員會(huì)成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實(shí)履行自己的職責(zé)�！边@說(shuō)明，為了負(fù)責(zé)完成某項(xiàng)分工任務(wù)，需要指定一個(gè)總負(fù)責(zé)人。這個(gè)總負(fù)責(zé)人，可以是作為委員會(huì)成員中的“一把手”來(lái)?yè)?dān)當(dāng)，也可以就是某個(gè)委員會(huì)成員因被授予這項(xiàng)工作的負(fù)責(zé)而成為“一把手”。
在國(guó)家法律方面，作為政府的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，《憲法》第八十六條指出，“國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會(huì)實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制。”在這里，說(shuō)得更清楚了，各級(jí)政府行政長(zhǎng)官或行政部門主管，就是“一把手”，并由他們實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制。
根據(jù)《黨章》和《憲法》的有關(guān)規(guī)定，“一把手”的權(quán)力主要由下述三個(gè)方面構(gòu)成。
首先，“一把手”擁有決策參與權(quán)。政黨和政府的活動(dòng)及工作，最重要的就是對(duì)國(guó)內(nèi)外重大問(wèn)題和黨政重大事務(wù)作出決策。這樣的決策，產(chǎn)生的是關(guān)于黨和國(guó)家如何發(fā)展的路線、方針、政策、決定等等結(jié)果。黨和國(guó)家的大政方針，是黨和國(guó)家發(fā)展的生命線，因此，黨政各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)班子，承當(dāng)著就全國(guó)或各地黨政重大問(wèn)題進(jìn)行決策的重任。重大決策，還包括重大人事安排。在實(shí)施這些重大決策的過(guò)程中，必須充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛征求意見(jiàn)，甚至允許進(jìn)行爭(zhēng)論和辯駁。決策是否可行，要采取會(huì)議表決的形式，達(dá)到過(guò)半數(shù)或三分之二的才能獲得通過(guò)。進(jìn)行重大決策，正如《黨章》具體規(guī)定的那樣：“凡屬重大問(wèn)題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨的委員會(huì)集體討論，作出決定。”《憲法》第九十條也規(guī)定：“國(guó)務(wù)院各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任負(fù)責(zé)本部門的工作；召集和主持部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議、委務(wù)會(huì)議，討論決定本部門工作的重大問(wèn)題。各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章�！�
顯而易見(jiàn)，作為黨政各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)班子的“一把手”，在集體領(lǐng)導(dǎo)制度下，有著參與決策的權(quán)力。在決策過(guò)程中，“一把手”和委員會(huì)中的或領(lǐng)導(dǎo)班子中的任何一個(gè)成員一樣，地位是平等的，有著關(guān)于決策的創(chuàng)制權(quán)、議論權(quán)和表決權(quán)；在決策付諸表決時(shí)，“一把手”也只有一票的權(quán)力。絕不能認(rèn)為，“一把手”在決策中具有特權(quán)，決策必須以他的意見(jiàn)為準(zhǔn)，一切得聽(tīng)他的。在任何的決策過(guò)程中，無(wú)論如何都必須實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則。當(dāng)“一把手”自身處于少數(shù)時(shí)，甚至是一個(gè)人時(shí)，他都必須服從多數(shù)，而不是相反�！耙话咽帧痹跊Q策過(guò)程中發(fā)揮的作用應(yīng)該是，善于集中大家的好主意、好看法，或者能夠提出好主意、好看法并引導(dǎo)大家形成新見(jiàn)解、新共識(shí)。“一把手”絕不能動(dòng)輒以自己的意見(jiàn)強(qiáng)加于他人，以自己的意志為轉(zhuǎn)移。這樣，“一把手”的權(quán)力就會(huì)得到尊重，并有了合理的權(quán)力邊界規(guī)范。
其次，“一把手”擁有任務(wù)執(zhí)行權(quán)。在各級(jí)黨的委員會(huì)集體分工、個(gè)人負(fù)責(zé)的情況下，以及在各級(jí)政府中作為各級(jí)行政長(zhǎng)官或行政部門主管的情況下，“一把手”具有完成任務(wù)的執(zhí)行權(quán)，即首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的辦事權(quán)力。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的辦事權(quán)力，僅僅是為完成任務(wù)而具有的執(zhí)行權(quán)力，具體地說(shuō)，即是為執(zhí)行和完成任務(wù)過(guò)程中所負(fù)有的人事權(quán)、決策權(quán)、指揮權(quán)、督查權(quán)等等。這樣的執(zhí)行權(quán)必須是有職有權(quán)、實(shí)實(shí)在在的、能夠令行禁止的權(quán)力。
——人事權(quán)�！耙话咽帧睘榱送瓿扇蝿�(wù)，需要配備一定的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員，因此，他擁有人事權(quán)并運(yùn)用人事權(quán)來(lái)挑選一定的人選，甚至可以組成一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)。當(dāng)然，“一把手”在使用人事權(quán)時(shí)，不能違反紀(jì)律，要能夠經(jīng)得起檢查監(jiān)督。例如，他不能隨意濫用親朋好友，也不能任用有劣跡的人員。除此之外，則不能干涉“一把手”的人事權(quán)。需要指出的是，“一把手”為執(zhí)行任務(wù)而擁有的人事權(quán)，不同于對(duì)重大人事進(jìn)行決策安排的人事權(quán)�！耙话咽帧睘閳�(zhí)行任務(wù)而做出的人事安排，在任務(wù)完成之后便予終止。
——決策權(quán)。“一把手”在執(zhí)行任務(wù)的過(guò)程中，需要根據(jù)具體情況進(jìn)行決策，尋找完成任務(wù)的最佳路徑。在為完成任務(wù)而做決策時(shí)，他可以聽(tīng)取和征求他人的意見(jiàn)，也可以開(kāi)會(huì)進(jìn)行討論，但他擁有拍板權(quán)。同樣需要指出的是，這樣的決策權(quán)不同于對(duì)重大問(wèn)題的決策權(quán)，無(wú)須少數(shù)服從多數(shù)。
——指揮權(quán)�！耙话咽帧必�(fù)有完成任務(wù)的指揮權(quán)，他人必須服從指揮。如果有不服從者或公開(kāi)對(duì)抗者，“一把手”有權(quán)做出相應(yīng)的處置。
——督查權(quán)�！耙话咽帧睂�(duì)任務(wù)的進(jìn)展負(fù)有督查權(quán)，對(duì)工作不力者，說(shuō)三道四者，有權(quán)進(jìn)行處置，直至將其罷免開(kāi)除。
簡(jiǎn)言之，以上“四權(quán)”是在執(zhí)行權(quán)范圍內(nèi)發(fā)生的四種權(quán)力，是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為了執(zhí)行和完成某項(xiàng)任務(wù)所需要的四種權(quán)力，不要把這“四權(quán)”與其他范圍內(nèi)的類似的權(quán)力相混淆�！耙话咽帧钡膱�(zhí)行權(quán)既是有職有權(quán)的，同時(shí)也是嚴(yán)格地權(quán)責(zé)對(duì)等的�！耙话咽帧睂�(duì)執(zhí)行權(quán)負(fù)有全權(quán)責(zé)任，出了問(wèn)題，一定要受到問(wèn)責(zé)�！耙话咽帧钡膱�(zhí)行權(quán)也要受到限制的，他不能任意地把執(zhí)行權(quán)濫用來(lái)進(jìn)行違法違規(guī)活動(dòng)。一旦他濫用執(zhí)行權(quán)，人們可以拒不執(zhí)行并予以控告。
最后，“一把手”也享有監(jiān)督權(quán)。“一把手”當(dāng)然擁有監(jiān)督權(quán)，即他對(duì)班子其他成員和其他人員所具有的監(jiān)督權(quán)。他享有黨的規(guī)章制度和法律規(guī)定的檢舉揭發(fā)權(quán)、罷免撤換權(quán)，以及控告權(quán)、申訴權(quán)、辯護(hù)權(quán)、保留意見(jiàn)權(quán)等等。但這樣的監(jiān)督權(quán)并不是唯一屬于他的，他自身也要受到來(lái)自他人的監(jiān)督。而且，也不是他想監(jiān)督就監(jiān)督，要怎樣監(jiān)督就怎樣監(jiān)督。簡(jiǎn)言之，“一把手”的監(jiān)督權(quán)和他人是一樣的，既不是高人一等，更不能享有特權(quán)。
原載《瞭望》2011年第26期
許耀桐：教授；國(guó)家行政學(xué)院科研部主任 | 
