“一把手”及“一把手”權(quán)力的存在,是政治生活中的一個(gè)客觀事實(shí)!耙话咽帧边@個(gè)稱呼猶如英文中的Number One 一樣,本身并沒(méi)有什么褒貶之分。但是,在我國(guó)現(xiàn)實(shí)政治生活中,現(xiàn)在的“一把手”權(quán)力和“一把手”現(xiàn)象卻常為人詬病。其主要的原因是:“一把手”權(quán)力過(guò)大,“一把手”用權(quán)不當(dāng),“一把手”權(quán)限不受制約監(jiān)督。有人形象地說(shuō),“一把手”有“三個(gè)一”,即:“決策一言堂”、“用人一句話”,“花錢一支筆”。在這樣的情況下,“一把手”牢牢地掌控著決策權(quán)、人事權(quán)、財(cái)政權(quán)等所有的權(quán)力,實(shí)際上等同于壟斷了權(quán)力。這樣的“一把手”權(quán)力,顯然是不恰當(dāng)?shù),違背了《黨章》和《憲法》的規(guī)定,是釀成濫用權(quán)力的根本弊端。那么,“一把手”究竟應(yīng)該具有什么樣的權(quán)力呢?這樣的權(quán)力究竟有多大、多廣呢?這是需要給予科學(xué)分析和厘清界定的。 通常說(shuō)的“一把手”,就是在領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)成員中居于首位的負(fù)責(zé)人。作為首要的負(fù)責(zé)人和承擔(dān)首要的職責(zé),“一把手”不過(guò)是一個(gè)簡(jiǎn)稱,其規(guī)范的稱呼應(yīng)是“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”!耙话咽帧弊鳛槭滓呢(fù)責(zé)人并履行首要的職責(zé),當(dāng)然需要擁有權(quán)力。“一把手”的權(quán)力蓋源于首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的規(guī)定,有著黨規(guī)國(guó)法的條文依據(jù)。 在黨的規(guī)定方面,作為黨的各級(jí)組織的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,《黨章》明確指出,“黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度”;“委員會(huì)成員要根據(jù)集體的決定和分工,切實(shí)履行自己的職責(zé)!边@說(shuō)明,為了負(fù)責(zé)完成某項(xiàng)分工任務(wù),需要指定一個(gè)總負(fù)責(zé)人。這個(gè)總負(fù)責(zé)人,可以是作為委員會(huì)成員中的“一把手”來(lái)?yè)?dān)當(dāng),也可以就是某個(gè)委員會(huì)成員因被授予這項(xiàng)工作的負(fù)責(zé)而成為“一把手”。 在國(guó)家法律方面,作為政府的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,《憲法》第八十六條指出,“國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會(huì)實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制。”在這里,說(shuō)得更清楚了,各級(jí)政府行政長(zhǎng)官或行政部門主管,就是“一把手”,并由他們實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制。 根據(jù)《黨章》和《憲法》的有關(guān)規(guī)定,“一把手”的權(quán)力主要由下述三個(gè)方面構(gòu)成。 首先,“一把手”擁有決策參與權(quán)。政黨和政府的活動(dòng)及工作,最重要的就是對(duì)國(guó)內(nèi)外重大問(wèn)題和黨政重大事務(wù)作出決策。這樣的決策,產(chǎn)生的是關(guān)于黨和國(guó)家如何發(fā)展的路線、方針、政策、決定等等結(jié)果。黨和國(guó)家的大政方針,是黨和國(guó)家發(fā)展的生命線,因此,黨政各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)班子,承當(dāng)著就全國(guó)或各地黨政重大問(wèn)題進(jìn)行決策的重任。重大決策,還包括重大人事安排。在實(shí)施這些重大決策的過(guò)程中,必須充分發(fā)揚(yáng)民主,廣泛征求意見(jiàn),甚至允許進(jìn)行爭(zhēng)論和辯駁。決策是否可行,要采取會(huì)議表決的形式,達(dá)到過(guò)半數(shù)或三分之二的才能獲得通過(guò)。進(jìn)行重大決策,正如《黨章》具體規(guī)定的那樣:“凡屬重大問(wèn)題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則,由黨的委員會(huì)集體討論,作出決定。”《憲法》第九十條也規(guī)定:“國(guó)務(wù)院各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任負(fù)責(zé)本部門的工作;召集和主持部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議、委務(wù)會(huì)議,討論決定本部門工作的重大問(wèn)題。各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令,在本部門的權(quán)限內(nèi),發(fā)布命令、指示和規(guī)章! 顯而易見(jiàn),作為黨政各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)班子的“一把手”,在集體領(lǐng)導(dǎo)制度下,有著參與決策的權(quán)力。在決策過(guò)程中,“一把手”和委員會(huì)中的或領(lǐng)導(dǎo)班子中的任何一個(gè)成員一樣,地位是平等的,有著關(guān)于決策的創(chuàng)制權(quán)、議論權(quán)和表決權(quán);在決策付諸表決時(shí),“一把手”也只有一票的權(quán)力。絕不能認(rèn)為,“一把手”在決策中具有特權(quán),決策必須以他的意見(jiàn)為準(zhǔn),一切得聽(tīng)他的。在任何的決策過(guò)程中,無(wú)論如何都必須實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則。當(dāng)“一把手”自身處于少數(shù)時(shí),甚至是一個(gè)人時(shí),他都必須服從多數(shù),而不是相反!耙话咽帧痹跊Q策過(guò)程中發(fā)揮的作用應(yīng)該是,善于集中大家的好主意、好看法,或者能夠提出好主意、好看法并引導(dǎo)大家形成新見(jiàn)解、新共識(shí)。“一把手”絕不能動(dòng)輒以自己的意見(jiàn)強(qiáng)加于他人,以自己的意志為轉(zhuǎn)移。這樣,“一把手”的權(quán)力就會(huì)得到尊重,并有了合理的權(quán)力邊界規(guī)范。 其次,“一把手”擁有任務(wù)執(zhí)行權(quán)。在各級(jí)黨的委員會(huì)集體分工、個(gè)人負(fù)責(zé)的情況下,以及在各級(jí)政府中作為各級(jí)行政長(zhǎng)官或行政部門主管的情況下,“一把手”具有完成任務(wù)的執(zhí)行權(quán),即首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的辦事權(quán)力。需要強(qiáng)調(diào)指出的是,首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的辦事權(quán)力,僅僅是為完成任務(wù)而具有的執(zhí)行權(quán)力,具體地說(shuō),即是為執(zhí)行和完成任務(wù)過(guò)程中所負(fù)有的人事權(quán)、決策權(quán)、指揮權(quán)、督查權(quán)等等。這樣的執(zhí)行權(quán)必須是有職有權(quán)、實(shí)實(shí)在在的、能夠令行禁止的權(quán)力。 ——人事權(quán)!耙话咽帧睘榱送瓿扇蝿(wù),需要配備一定的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員,因此,他擁有人事權(quán)并運(yùn)用人事權(quán)來(lái)挑選一定的人選,甚至可以組成一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)。當(dāng)然,“一把手”在使用人事權(quán)時(shí),不能違反紀(jì)律,要能夠經(jīng)得起檢查監(jiān)督。例如,他不能隨意濫用親朋好友,也不能任用有劣跡的人員。除此之外,則不能干涉“一把手”的人事權(quán)。需要指出的是,“一把手”為執(zhí)行任務(wù)而擁有的人事權(quán),不同于對(duì)重大人事進(jìn)行決策安排的人事權(quán)!耙话咽帧睘閳(zhí)行任務(wù)而做出的人事安排,在任務(wù)完成之后便予終止。 ——決策權(quán)。“一把手”在執(zhí)行任務(wù)的過(guò)程中,需要根據(jù)具體情況進(jìn)行決策,尋找完成任務(wù)的最佳路徑。在為完成任務(wù)而做決策時(shí),他可以聽(tīng)取和征求他人的意見(jiàn),也可以開(kāi)會(huì)進(jìn)行討論,但他擁有拍板權(quán)。同樣需要指出的是,這樣的決策權(quán)不同于對(duì)重大問(wèn)題的決策權(quán),無(wú)須少數(shù)服從多數(shù)。 ——指揮權(quán)!耙话咽帧必(fù)有完成任務(wù)的指揮權(quán),他人必須服從指揮。如果有不服從者或公開(kāi)對(duì)抗者,“一把手”有權(quán)做出相應(yīng)的處置。 ——督查權(quán)!耙话咽帧睂(duì)任務(wù)的進(jìn)展負(fù)有督查權(quán),對(duì)工作不力者,說(shuō)三道四者,有權(quán)進(jìn)行處置,直至將其罷免開(kāi)除。 簡(jiǎn)言之,以上“四權(quán)”是在執(zhí)行權(quán)范圍內(nèi)發(fā)生的四種權(quán)力,是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為了執(zhí)行和完成某項(xiàng)任務(wù)所需要的四種權(quán)力,不要把這“四權(quán)”與其他范圍內(nèi)的類似的權(quán)力相混淆!耙话咽帧钡膱(zhí)行權(quán)既是有職有權(quán)的,同時(shí)也是嚴(yán)格地權(quán)責(zé)對(duì)等的!耙话咽帧睂(duì)執(zhí)行權(quán)負(fù)有全權(quán)責(zé)任,出了問(wèn)題,一定要受到問(wèn)責(zé)!耙话咽帧钡膱(zhí)行權(quán)也要受到限制的,他不能任意地把執(zhí)行權(quán)濫用來(lái)進(jìn)行違法違規(guī)活動(dòng)。一旦他濫用執(zhí)行權(quán),人們可以拒不執(zhí)行并予以控告。 最后,“一把手”也享有監(jiān)督權(quán)。“一把手”當(dāng)然擁有監(jiān)督權(quán),即他對(duì)班子其他成員和其他人員所具有的監(jiān)督權(quán)。他享有黨的規(guī)章制度和法律規(guī)定的檢舉揭發(fā)權(quán)、罷免撤換權(quán),以及控告權(quán)、申訴權(quán)、辯護(hù)權(quán)、保留意見(jiàn)權(quán)等等。但這樣的監(jiān)督權(quán)并不是唯一屬于他的,他自身也要受到來(lái)自他人的監(jiān)督。而且,也不是他想監(jiān)督就監(jiān)督,要怎樣監(jiān)督就怎樣監(jiān)督。簡(jiǎn)言之,“一把手”的監(jiān)督權(quán)和他人是一樣的,既不是高人一等,更不能享有特權(quán)。 原載《瞭望》2011年第26期
許耀桐:教授;國(guó)家行政學(xué)院科研部主任 |