行政訴訟的審查標準就是人民法院針對被訴的行政行為進行審查判斷并作出裁判時所應(yīng)遵循的規(guī)則，是人民法院裁判具體行政行為合法性和合理性所依據(jù)的準則或尺度。這既是一個極其重要的問題，也是一個非常復(fù)雜的問題。說它重要，是因為行政訴訟審查標準作為司法機關(guān)審查行政行為是否合法與合理的標準或尺度，直接影響著被訴的行政行為的合法性、公正性與權(quán)威性，說它復(fù)雜，是因為行政案件的多種多樣，難以設(shè)定一個固定的、具體、詳盡的標準。因此，研究并確立一個科學(xué)的標準就成為行政訴訟法學(xué)的重要課題。

　　一、制約行政訴訟審查標準的因素

　　要正確地確立行政訴訟的審查標準，必須首先全面地分析制約審查標準的各種因素，根據(jù)這些因素的需求來確立審查標準。筆者認為，制約行政訴訟審查標準的因素有以下幾個方面：

　　第一，司法權(quán)與行政權(quán)的分立與制衡原則。權(quán)力分立是指立法、司法、行政三種國家權(quán)力分別由不同的機關(guān)掌握，各自獨立行使、相互制約的制度。現(xiàn)代意義上的分權(quán)學(xué)說由17、18世紀資產(chǎn)階級啟蒙思想家洛克首創(chuàng)、孟德斯鳩完成的。洛克指出：“如果由一些人同時掌握行政權(quán)和執(zhí)行權(quán)，就會對人性的弱點一一攫取權(quán)力構(gòu)成巨大的挑戰(zhàn)，他們會利用手中的立法權(quán)和行政權(quán)使自己不受他們制定的法律的約束，并在立法和執(zhí)法時，以他們的私人利益為依據(jù)�！� ^[1]孟德斯鳩也指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方方休止�！� ^[2]如何防止權(quán)力的濫用，孟德斯鳩進一步指出：“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力�！薄靶姓�必須與立法相分離，……審判必須與行政相分離。實際上，這兩個分離恰恰是法治的核心�！�，“如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了�！�…如果司法權(quán)同行政權(quán)合而為一，法官便將有壓迫者的力量�！� ^[3]在這種思想的指導(dǎo)下，現(xiàn)代西方憲政理論通常把國家權(quán)力分為立法、行政與司法，并通過它們的相互制衡來限制權(quán)力的濫用，以保障公民的基本權(quán)利。盡管我國憲法沒有三權(quán)分立的原則，但我國憲法明確規(guī)定了權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、軍事機關(guān)的設(shè)置及各自的權(quán)限范圍�！吨腥A人民共和國憲法》第3條規(guī)定：“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督�！庇纱瞬浑y看出我國的政治制度并不排除國家權(quán)力的分工與監(jiān)督。因此，法院要通過司法審查監(jiān)督控制行政權(quán)的行使，使行政機關(guān)依照法定的目的和條件行使職權(quán)，保護公眾的合法權(quán)益不受侵犯。

　　第二，行政法治原則。在民主政治下，一切國家權(quán)力來自人民，一切行政權(quán)力來源于法律的授權(quán)，政府必須服從人民的意志，遵從法律的支配。因此，在民主政治條件下，行政權(quán)的行使必須遵循行政法治原則，這一原則要求行政機關(guān)只能行使法律授予的權(quán)力，并且必須依據(jù)法律規(guī)定的條件行使權(quán)力，違反法律就要承擔(dān)一定的法律責(zé)任。需要說明的是，現(xiàn)代法治理念正在由形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治發(fā)展，因此，依法行政不僅要求行政活動符合現(xiàn)存的成文法規(guī)定，而且要符合法的原則和精神。由于現(xiàn)代社會的復(fù)雜性和立法者認識的局限性，以及“不確定法律概念” ^[4]的存在，行政機關(guān)行政的自由裁量權(quán)越來越大。一方面，為了防止行政機關(guān)濫用自由裁量權(quán)，就要通過司法審查控制行政自由裁量權(quán)的行使，另一方面，還要防止司法機關(guān)過度干預(yù)行政活動，甚至以司法權(quán)取代行政權(quán)，必須確定科學(xué)的司法審查標準，以評判行政機關(guān)具體行政行為是否合法或合理。

　　第三，司法最終解決原則。司法最終解決原則是指法院在依法獨立行使審判權(quán)的過程中，對各種法律上的爭議享有最終審查權(quán)和最高的裁判效力。因此，法院對行政爭議也有權(quán)作出具有終局效力的判斷，該判斷對行政機關(guān)和行政相對人都具有法律上的效力。行政訴訟制度的建立正是司法最終解決原則的具體體現(xiàn)，行政行為本身一經(jīng)作出就產(chǎn)生了法律效力，之所以要接受司法權(quán)的最終判斷是由行政行為的性質(zhì)以及司法機關(guān)的性質(zhì)所決定，一方面，行政行為具有意志性，是在行為主體的意志支配下有目的作出的，現(xiàn)實的復(fù)雜性和行政人員認知能力的有限性，使得行政行為的作出不可能是絕對正確的。另一方面，行政機關(guān)及其公務(wù)員作為行政權(quán)力的擁有者，一旦掌握權(quán)力都有濫用的可能，要解決行政機關(guān)與行政相對人之間的糾紛，就要尋求一種科學(xué)的糾紛解決機制。英國古老的自然公正原則告訴我們，任何人都不能做自己案件的法官，因而“解決糾紛的最基本的要求就是將糾紛交由一個與雙方當事人均無關(guān)系的機關(guān)或組織裁決。惟此，糾紛才可能得到公正的裁決�！� ^[5]糾紛要得到公平的裁決，運用司法程序成為最佳選擇，因為司法程序中蘊涵的司法獨立原則、平等原則、公開原則、回避原則、辯論原則等無不體現(xiàn)了公正解決糾紛的基本要求，因而“在真正意義上，法院是有效政府的需要與個人利益之間平衡的最終裁判者�！薄八痉ㄗ罱K裁決是保障人民利益的需要，是使人們免受違法行政侵害的最后一道屏障。” ^[6]

　　第四，行政訴訟的立法遵旨。首先，就行政訴訟產(chǎn)生而言，其首要遵旨在于為普通公民提供一條對抗行政權(quán)力、維護自身合法權(quán)益的司法途徑。其次，對于行政機關(guān)而言，一方面，行政訴訟具有監(jiān)督和糾正違法行政的功能；另一方面，又具有維護行政機關(guān)依法行政的目的，保證行政機關(guān)能夠高效地完成行政任務(wù)。這兩個方面相伴相生，但存在差異。前者以保護個人權(quán)利為重心，后者旨在維護良好行政、正當行政。 ^[7]正因為這樣，我國行政訴訟法第一條開宗明義地規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法�？梢姡�我國的行政訴訟目的不是單一的，既要保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，還要維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)�！碧貏e是維護的目的不可忽視，不能為了監(jiān)督的目的而損害行政活動的質(zhì)量與效率。

　　二、兩大法系的代表國家的司法審查標準及其對我國的啟發(fā)

　　（一）在美國，法院的司法審查高度重視對公民權(quán)益的保護，但同時法院不得影響到行政機關(guān)的行政效率。司法審查保護公民權(quán)益與不影響行政機關(guān)的行政效率是兩個相互沖突的目標，因此，司法審查的標準必須平衡各方面的利益。這一標準的確定中受到行政機關(guān)和法院權(quán)限分配的原則、法官的態(tài)度、被審查問題的性質(zhì)、法官對行政機關(guān)的信任的程度、對行政決定的贊成程度、法官審查的能力以及行政決定影響公共利益和當事人利益的程度等各種不同因素的影響。因此，美國的審查標準基本上是一個彈性的標準，即這一標準不是一個固定不變的范圍，也不是一個絕對精確的范圍，該標準的特色是靈活適用。

　　行政機關(guān)能夠采取的行政行為種類和形式是十分多的，但是任何的行政行為都建立在行政機關(guān)對該行為的法律結(jié)論和事實裁定的基礎(chǔ)之上，所以法院主要針對這兩個問題進行別審查。區(qū)分事實問題和法律問題，對它們采取不同的審查標準是美國行政訴訟的主要原則。對法律問題的審查，由法院組織法律專家進行。法律知識是法官的特長，法院對法律問題的審查的范圍和決定的權(quán)力比較大，甚至可以用法院對法律問題的結(jié)論代替行政機關(guān)的法律結(jié)論，這是美國行政訴訟的傳統(tǒng)原則。但對于事實問題的審查則是用另一種標準，事實問題的正確裁定需要專門的知識和經(jīng)驗，這是行政機關(guān)的特長。二十一世紀行政的特點之一就是技術(shù)性高—比如對于專利的認定。法官不懂行政方面的專門知識，司法審查中遇到行政的專門問題時，法官一般尊重行政機關(guān)的判斷。法院對于事實問題一般尊重行政機關(guān)的裁定，不能用法院的意見代替行政機關(guān)的意見 ^[8]。

　　（二）英國司法審查標準總的原則是“越權(quán)無效”，法院既要審查行政機關(guān)的行政行為是否超越議會授權(quán)的明確界限，也要審查行政行為是否違反議會授權(quán)時所暗含的保障與要求。主要的標準形式有 ^[9]：1．違反管轄條件；2．違反明確的法定程序；3．不正當委托；4．不合理；5．考慮了不相關(guān)因素；6．不適當?shù)膭訖C；7．違反自然公正；這是由普通法在長期的發(fā)展演變過程形成的原則，根據(jù)這一原則要求：任何人都不應(yīng)當成為自己案件的裁判者；未經(jīng)公正的聽證程序，任何人不應(yīng)受不利處理。違反上述要求的，即構(gòu)成違反自然公正。8．案卷表明錯誤。

　�。ㄈ�）法國的行政訴訟最主要的就是越權(quán)之訴。越權(quán)之訴的審查標準在法國分為審查的范圍和審查的程度。前者指的是對越權(quán)的情形按一定的標準分類，在對行政行為進行審查時按不同的分類標準進行審查；后者指的是行政法院對行政行為采取什么程度的審查。傳統(tǒng)上法國將對行政行為的審查標準分為四類。

　　1．無權(quán)限。按照依法行政的行政法基本原則的要求，一切行政機關(guān)都只能在其權(quán)限范圍內(nèi)活動。行政機關(guān)超越其權(quán)限范圍以外活動，因而侵犯其他機關(guān)的權(quán)限，或者行使其不具有的權(quán)限時，稱這一活動為無權(quán)限。在法國，如果行政行為被行政法院認為無權(quán)限且沒有例外情況，那么行政行為一般會被撤銷。2．形式上的缺陷。形式上的缺陷指的是行政行為欠缺必要的形式或程序，或者不符合規(guī)定的形式和程序。這些形式一般來說是由法律、法規(guī)或者法律的一般原則所規(guī)定的。3．權(quán)力濫用。權(quán)力濫用是指行政機關(guān)的決定，雖然在其權(quán)限范圍以內(nèi)，但不符合法律授予這種權(quán)力的目的，從而成為越權(quán)之訴的一項撤銷理由。4．違反法律。違反法律是指違反全部的法律而言，不以成文法為限。不僅違反法律本身就是違反法律，適用法律錯誤也是違反法律。行政決定違反法律可以分為三種情況：其一，行政決定標的直接違反法律，指的是行政決定的內(nèi)容違反它所應(yīng)遵守的法律的規(guī)定，是典型的違法情況；其二，行政決定的法律根據(jù)錯誤，指的是行政決定由于適用法律錯誤，從而沒有正當?shù)姆�律根�?jù)；其三，行政決定的事實根據(jù)不符合法律規(guī)定，主要指的是事實的根據(jù)實際不存在，事實的性質(zhì)不符合法律的規(guī)定，事實的性質(zhì)雖然屬于行政機關(guān)的自由裁量權(quán)但是行政機關(guān)在行使自由裁量權(quán)時犯有明顯的錯誤 ^[10]。

　�。ㄋ模┑聡�的審查標準體現(xiàn)在德國的訴訟種類中，在德國，不同的訴訟種類有不同的審查標準。概括而言有 ^[11]：1．違反程序與形式。由于普通法沒有規(guī)定行政機關(guān)行使權(quán)力時違反程序與形式要件的法律效力，因此，要以法院判斷為準。如果法院認為該要件是強制性的要件，違反該程序與形式就構(gòu)成撤銷行政行為的理由。2．無權(quán)限。某個人沒有被任命于某職位或者已經(jīng)暫時停止了該職位而作出的決定，屬于無權(quán)限。此外，由于行政機關(guān)的代理人因其個人利益與偏見而被禁止參與某個行政行為，如果他人仍然參與該行政行為，也屬于無權(quán)限情形。3．超越管轄權(quán)。這一情況主要包括：超越屬地管轄權(quán)；超越實體管轄權(quán)，如上級行使了下級的權(quán)限或下級行使了上級的權(quán)限，一個行政機關(guān)行使了其他行政機關(guān)的權(quán)限等。4．實體暇疵。這是有關(guān)一個行政行為的內(nèi)容和實體的瑕疵。主要包括：法律瑕疵，如行政機關(guān)要求他人實施違法行為，實施了在法律上不可能實現(xiàn)的行為，要求個人實施根據(jù)私法規(guī)定所不能實施的行為，要求個人實施應(yīng)由第三人或政府機構(gòu)同意所決定行為；事實瑕疵，違背善良道德；行政行為本身內(nèi)容不清楚和不明確；錯誤的方法，如個人利用欺詐、賄賂、強制手段獲得的行政決定，或者行政機關(guān)本身可能使用錯誤立法實現(xiàn)一個合法目的。5．超越自由裁量權(quán)。行政機關(guān)實施了根據(jù)某些授權(quán)法明顯是無權(quán)限的行為，或者做出了一個在授權(quán)法范圍內(nèi)不會期待的決定，或者行政機關(guān)未行使自由裁量權(quán)等情形，屬于超越自由裁量權(quán)的行為。6.濫用自由裁量權(quán)。行政機關(guān)必須遵循合理性原則，即行使自由裁量權(quán)應(yīng)當遵守適當性原則、必要性原則，否則構(gòu)成濫用自由裁量權(quán)。7．不確定的法律概念。對于諸如“公共利益”、“需要”、“緊急情況”等這些不確定的概念行政機關(guān)都在適用，行政機關(guān)對這些不確定的法律概念的解釋與使用可能會導(dǎo)致行政機關(guān)的專權(quán)，但行政法院具有最終地解釋裁決權(quán)，它可以審查某一個行政機關(guān)是否正確解釋適用于某一個法律概念。而且，行政法院的大多數(shù)判例明確地結(jié)論是：對于不確定的法律概念應(yīng)當接受無限制的司法審查。從上面對外國行政訴訟審查標準的描述可以發(fā)現(xiàn)一些國外在規(guī)定行政訴訟審查標準時的一些有益的經(jīng)驗，這些有益的經(jīng)驗對我國正在進行的行政法制建設(shè)是大有裨益的。

　�。ㄒ唬�審查標準由形式法治發(fā)展為實質(zhì)法治。

　　法治是一個緩慢的生成的過程，在對法治的追求中有兩種傾向：一種是形式法治，一種是實質(zhì)法治。形式法治崇尚的是法的形式的合理性，而不重視法的正當性功能；實質(zhì)法治不僅重視法的形式的合理性，而且也重視法賴以發(fā)揮作用的民主、人權(quán)和權(quán)力制衡的正當性價值背景。形式的法治是追求一國的法治體系的完善，要求嚴密的成文法體系存在。而實質(zhì)的法治是以追求正義為目的的一種法律體系，在正義這一目的要求下，實質(zhì)法治要求不得拘泥于成文法，要廣泛依靠法律原則等體現(xiàn)法治正義精神的規(guī)定來實現(xiàn)正義。

　　西方國家的司法審查經(jīng)歷了一個由形式法治到實質(zhì)法治的過程，例如，法國在其最初對行政訴訟的審查標準依據(jù)的確立上是采取形式法治的，即法院對于行政行為的審查標準的確立必須嚴格依照現(xiàn)有法律的規(guī)定。但是隨著社會的發(fā)展，法國行政法院認識形式的法治是難以對行政機關(guān)的行為進行審查的，因而在上個世紀的四十年代中期法國最高行政法院提出“法的一般原則概念”。法的一般原則是指具有法律效力的不成文法則，它們?nèi)缤�成文法律一樣，能夠拘束行政機關(guān)。法的一般原則有的顯示在法條之中，有些根本沒有在任何成文法中存在，如法官不得拒絕裁判原則。通過引入法的一般原則概念，法國的行政訴訟審查標準基本上實現(xiàn)了由形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治的轉(zhuǎn)變。反觀我國在審查標準的確立依據(jù)上基本囿于形式法治，對于審查標準注重成文法中是如何規(guī)定的，而不能把具體的行政行為與行政法治的精神結(jié)合起來靈活的進行審查。

　�。ǘ�）采取彈性的審查標準賦予法官在審查標準上的自由裁量權(quán)。

　　上述各國在審查標準上基本都存在一定的彈性，這樣以彈性的審查標準來適應(yīng)不斷發(fā)展變化的行政問題。而審查標準的彈性大都是因為法律賦予法官的自由裁量權(quán)而至。

　　目前美國的司法審查標準十分靈活，在不同的情況下、不同的案件中可以寬松也可以嚴格，只要符合法律的正義要求即可。之所以美國司法審查的標準是如此充滿彈性，是因為法官在司法實踐中有大量的自由裁量權(quán)。如美國對行政行為的審查標準有一個“實質(zhì)性證據(jù)”標準。實質(zhì)性證據(jù)標準要求法院在審查中必須尊重行政機關(guān)的權(quán)限，只審查行政機關(guān)對于證據(jù)的判斷是否合理，即是否有實質(zhì)性證據(jù)支持。如果行政機關(guān)對于證據(jù)的裁定合理，即已經(jīng)滿足司法審查的要求。但是在美國的司法實踐中“實質(zhì)性”一詞沒有固定的意義，隨使用的情況不同而不同。在法國的完全管轄之訴中法官也具有大量的自由裁量權(quán)以便于對審查標準彈性掌握。

　�。ㄈ�）采取復(fù)雜的體系化的審查標準。

　　從各個行政法發(fā)達的國家來看，各國基本都采取了一個復(fù)雜的體系化的審查標準。德國、英國等國的審查標準動輒十幾個，十分復(fù)雜，個標準之間又是相互有一定的沖突與妥協(xié)，從而形成了一個體系化的審查標準系統(tǒng)。在歷史上，這些國家并不是一開始就采取這一復(fù)雜的體系化的標準的，是隨著行政法治的發(fā)展才逐漸成為復(fù)雜體系的。復(fù)雜的審查標準體系可以適應(yīng)日益復(fù)雜的行政活動。單一的審查標準難以適應(yīng)行政的發(fā)展，不利于對行政相對人提供權(quán)益保障。而我國的合法性審查的標準相對簡單不成系統(tǒng)。

　�。ㄋ模�審查標準針對不同的行政行為有不同的寬嚴程度之分。

　　這一點在美國和法國表現(xiàn)得尤為突出。美國的實質(zhì)證據(jù)審查標準，專橫、任性濫用自由裁量權(quán)審查標準以及重新審理審查標準針對不同的行政行為有不同的審查程度。采取不同程度的審查標準的基本原則是行政行為越正式越嚴格遵守法律規(guī)定的程序做出，就越不可能對性對人的權(quán)益造成法律不允許的侵害，那么法院對該行行為也就審查的越寬松。在法國考慮到對行政機關(guān)的經(jīng)驗以及自由裁量權(quán)的尊重，對于屬于行政機關(guān)的專門知識或經(jīng)驗的決定以及屬于行政機關(guān)自由裁量權(quán)的事項，行政法院在審查時都采取比較寬松的審查標準，以利于行政行為的效率。相比較而言，我國的審查標準僵硬，上下一致對所有的行政行為都采用同一標準。

　　三、我國行政訴訟審查標準的缺陷分析

　　我國對行政行為進行司法審查的標準，是在總結(jié)司法實踐經(jīng)驗，借鑒國外司法審查標準的基礎(chǔ)上形成的，并以成文法的形式規(guī)定在《行政訴訟法》中。 ^[12]根據(jù)我國《行政訴訟法》第54條的規(guī)定，學(xué)術(shù)界將我國司法審查的標準概括為合法性標準與合理性標準兩個方面，并以合法性審查為主，以合理性審查為例外。其中合法性標準包括主要證據(jù)是否確鑿、充分、適用法律法規(guī)是否正確、是否符合法定程序、是否超越職權(quán)、是否不履行、拖延履行法定職責(zé)；合理性標準包括是否濫用職權(quán)、是否處罰顯失公正。

　　應(yīng)當說，我國《行政訴訟法》所確定的司法審查標準，基本上適應(yīng)了我國司法審查制度剛剛起步的現(xiàn)實，對于有效制約行政權(quán)的行使，保障公民、法人或其他組織的合法權(quán)益發(fā)揮了積極的作用。但是，我國行政訴訟審查的標準并不是沒有問題的，結(jié)合我國的司法實踐，我國行政訴訟審查標準存在的問題主要有以下幾個方面：

　�。ㄒ唬┬姓�訴訟審查不分案件性質(zhì)，均采用了全面、嚴格的審查標準，缺乏適當?shù)撵`活性。

　　對事實問題的審查，我國《行政訴訟法》規(guī)定了非常寬泛、嚴格的審查標準，即主要證據(jù)是否確鑿、充分，它包含著對證據(jù)質(zhì)與量兩個方面的要求。它要求法院不僅要對承擔(dān)舉證責(zé)任的人提供的證據(jù)進行全面的審查判斷，而且必要時可以主動收集證據(jù)或要求當事人補充證據(jù)；不僅要審查事實的合理性，而且要審查事實的正確性。這一審查標準是我國職權(quán)主義訴訟模式追求客觀真實與實事求是的訴訟理念的產(chǎn)物。對于法律問題，我國《行政訴訟法》也規(guī)定了嚴格的司法審查標準，如適用法律、法規(guī)是否正確、是否符合法定程序等�！霸谖覈�司法實踐中，法院對行政行為法律適用的審查標準應(yīng)歸為嚴格標準，法院往往是用自己對法律規(guī)范的理解和選擇來衡量行政機關(guān)對法律規(guī)范的適用，在此基礎(chǔ)上作出合法與否的判斷�！� ^[13]

　　對行政行為的事實問題與法律問題實施嚴格的、同等強度的司法審查，其弊端也是明顯的。一方面混淆了行政權(quán)與司法權(quán)的本質(zhì)區(qū)別，致使法院通常要以自己對事實的判斷來衡量行政機關(guān)對事實的判斷，另一方面也不利于發(fā)揮行政機關(guān)與法院的各自優(yōu)勢，不利于提高訴訟效率和調(diào)動行政機關(guān)的積極性。而實際情況是，由于行政事務(wù)的專業(yè)性、技術(shù)性、政策性等特點，決定了在很多時候法院對事實和法律的認辨能力并不一定比行政機關(guān)高明。因此，對法律問題與事實問題進行適當區(qū)分，確立靈活的司法審查標準，便顯得尤為重要。

　�。ǘ�）對行政行為的程序?qū)彶閮H僅局限于“法定”程序的審查。

　　根據(jù)《行政訴訟法》第54條的規(guī)定，具體行政行為違反法定程序的，人民法院應(yīng)判決撤銷或部分撤銷，并可判決被告重新作出具體行政行為。這樣就僅把法定程序作為行政訴訟程序?qū)彶榈臉藴�。我國《行政訴訟法》對行政行為合法性的審查的標準存在某種形式法治的傾向。法院在審查行政行為之時，只就法律要求進行合規(guī)則式的判斷審查，無法保證行政行為實質(zhì)意義上的公正與合理。形式法治主義的表現(xiàn)就是在司法實踐中的法條主義，即對法律的適用僅僅局限在對法律的形式性理解上，而不考慮法律的正義與價值。行政程序除了法定程序外，還包括非法定程序。《行政訴訟法》把法定程序作為司法審查的標準，表明法院對于沒有違反法定程序但是違反了非法定程序的行政行為不能撤銷。目前，在我國司法實踐中，違反非法定程序的現(xiàn)象還是比較普遍的，這主要是因為我國現(xiàn)行行政程序立法極不完善，除了《行政處罰法》、《行政許可法》規(guī)定了行政處罰與許可行為應(yīng)遵循的程序，其他大多數(shù)行政行為尚缺乏嚴格的程序性規(guī)定。例如，在劉燕文訴北京大學(xué)不予授予博士學(xué)位一案中，被告是依據(jù)1981年的《學(xué)位條例》作出的決定，這一條例就根本沒有聽證、說明理由等保護學(xué)生權(quán)益的程序，因此，被告認為自己沒有聽證、也沒有說明理由是不違背法定程序的，但是這明顯地違背了正當法律程序的要求。實際上，即使將來我國制定了統(tǒng)一的行政程序法，由于現(xiàn)實情況的復(fù)雜多樣以及立法技術(shù)、立法者認知能力的局限等因素，行政程序立法也不可能十全十美，必然會有程序方面漏洞。因此，如果僅以法定程序作為行政訴訟審查的程序性標準，那么我國司法審查的程序標準將過于狹窄，不能給予相對人應(yīng)有的司法救濟。

　　（三）重視對行政行為的合法性審查標準，但忽視合理性審查標準。

　　從《行政訴訟法》第54條的規(guī)定來看，我國司法審查的標準既包括合法性標準，也包括合理性標準。但是，我國《行政訴訟法》關(guān)于合理性標準的規(guī)定并未受到應(yīng)有的重視。這既有《行政訴訟法》立法缺陷方面的原因，也有司法機關(guān)過于自抑的原因。(1)以合法性標準排斥合理性標準。我國《行政訴訟法》第5條的規(guī)定“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”，這就確立了我國行政訴訟的合法性審查原則。這一規(guī)定造成一種普遍的誤解，認為法院對具體行政行為只能進行合法性審查，不能進行合理性審查，這就造成《行政訴訟法》第54條規(guī)定的合理性審查經(jīng)常處于虛置狀態(tài)。(2)缺乏合理性審查的明確標準。雖然《行政訴訟法》規(guī)定了“濫用職權(quán)”與“顯失公正”這兩大標準，但尚無缺乏明確的立法解釋或司法解釋，對于什么是“濫用職權(quán)”，什么是“顯失公正”還缺乏明確的界定，這對于過于自抑或過分依賴規(guī)則的法院來講，這兩大標準就過于抽象與籠統(tǒng)，不具有可操作性，因此經(jīng)常處于被束之高閣的境地。譬如，從近年來法院審理行政案件的情況看，尚未有依據(jù)“濫用職權(quán)”作出判決的案例，依據(jù)“顯失公正”作出的判決也很少見。(3)合理性標準適用范圍狹窄，顯失公正標準只能適用于行政處罰領(lǐng)域。但是，在行政執(zhí)法領(lǐng)域，并不僅僅在行政處罰領(lǐng)域才存在合理性問題，在行政許可、征收、裁決等行為中同樣存在廣泛的自由裁量權(quán)，而且自由裁量權(quán)日趨膨脹，因此，現(xiàn)行的合理性審查范圍明顯過窄，不利于法院發(fā)揮應(yīng)有的作用，也不利于維護相對人的合法權(quán)益。

　　四、我國行政訴訟審查標準的完善

　　針對上述問題，我國應(yīng)在借鑒國外司法審查標準有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對我國現(xiàn)行的行政訴訟審查標準予以完善。

　　（一）區(qū)分事實問題與法律問題，確立適當靈活的司法審查標準。

　　司法審查標準作為行政權(quán)與司法權(quán)之間關(guān)系的“調(diào)節(jié)閥”，既不能過于寬松，也不能過于嚴格。因此，筆者認為，司法審查標準必須結(jié)合行政案件涉及問題的性質(zhì)，靈活的予以確立。一般說來，對于一個案件，它既可能存在事實問題，也可能存在法律問題。對于事實問題，“法院不能用自己的判斷代替行政機關(guān)的判斷，法院只審查行政機關(guān)的判斷是否合理和公平。即使對于同一證據(jù)事實，法院自己作出判斷時得出的結(jié)論和行政機關(guān)不同，只要行政機關(guān)的判斷合理，法院仍然應(yīng)當尊重行政機關(guān)的判斷�！� ^[14]另一方面，法院也不能完全放棄對事實問題的審查。對于法律問題，除涉及公共政策的選擇、技術(shù)性法規(guī)的解釋外，法院應(yīng)進行完全審查。對于涉及公共政策的選擇、技術(shù)性法規(guī)的解釋等問題，只要行政機關(guān)的判斷在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，法院應(yīng)給予相應(yīng)的尊重，不得以司法權(quán)代替行政權(quán)隨意否定行政機關(guān)享有的自由裁量權(quán)。但是，法院在許多情況下，尊重行政機關(guān)對法律問題的判斷，并不表明法院放棄了對法律問題的最終決定權(quán)，它只意味著法院可以認可行政機關(guān)對法律問題的判斷，最終決定權(quán)仍由法院掌握。 ^[15]對于既涉及法律、又涉及事實的問題，法院應(yīng)當發(fā)揮其司法能動性，對于重要的社會公益性、專業(yè)性、技術(shù)性強的問題可以作為事實問題進行審查；對于其他問題，可以作為法律問題進行審查。對于一些本身并不直接為相對人設(shè)定行政法上的權(quán)利義務(wù)的行政行為來說，法院應(yīng)重點審查該行為的法律問題。如房產(chǎn)登記行政行為、行政裁決行為等；對于一些基于行政機關(guān)的意思而產(chǎn)生并對相對人直接設(shè)定行政法上權(quán)利義務(wù)和行政行為來說，法律應(yīng)重點審查該行為的事實問題。如行政處罰行為等。當然，法院對法律問題與事實問題的審查態(tài)度并不是機械的，而是要根據(jù)具體的情況，適當分開，靈活地加以運用。

　　（二）引入正當程序的司法審查標準。

　　如前所述，我國現(xiàn)行以法定程序作為行政訴訟審查的程序性標準，致使司法審查的程序標準將過于狹窄，不能給予相對人應(yīng)有的司法救濟。為此，我們可以借鑒國外司法審查程序性標準的經(jīng)驗，引入正當法律程序標準。正當法律程序的主要內(nèi)容有：(1)行政機關(guān)的信息公開，還應(yīng)同時賦予公眾閱覽卷宗權(quán)。(2)聽證。聽證程序是正當法律程序的中心，聽證的主要功能在于由程序發(fā)現(xiàn)真實，確保行政機關(guān)公正作成決定，保障并實現(xiàn)當事人的權(quán)利，同時建立公眾與機關(guān)間基本的信賴關(guān)系。(3)陳述意見。當事人意見陳述除了在聽證程序中規(guī)定外，行政機關(guān)在作成行政行為時為避免專擅，原則上亦應(yīng)給予當事人陳述意見的機會。(4)說明理由。在一些作出對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行政行為（尤其是事實行為）時，應(yīng)當說明理由。

　�。ㄈ�）確立司法審查的合理性審查標準。

　　隨著各國行政自由裁量權(quán)的不斷擴張，合法性標準對行政自由裁量權(quán)的控制已顯得軟弱無力。在這種新的情況下，必須有一種新的控制標準來防止行政自由裁量權(quán)的行使造成不應(yīng)有的損失，由此，合理性標準便應(yīng)運而生。在對行政自由裁量權(quán)的司法審查中，合理性標準的運用早在18世紀的英國就已存在，到20世紀初合理性審查標準已經(jīng)發(fā)展到相當成熟的程度，各國都通過對濫用自由裁量權(quán)或濫用職權(quán)的擴張性解釋，不斷擴大合理性標準的適用范圍，適應(yīng)了現(xiàn)代行政法治已從傳統(tǒng)的形式主義法治發(fā)展為實質(zhì)主義法治的根本要求。確立合法性審查還是合法性與合理性相結(jié)合的標準體現(xiàn)了對行政訴訟審查的深度。從法的正義、理性的價值出發(fā)，我國應(yīng)當擴大合理性審查標準的適用范圍，加深行政訴訟審查的程度，使合理性也成為與合法性標準相并列的行政行為審查的基本標準，也是我國行政法治發(fā)展的根本要求。當然，必須指出的是，合理性標準的確立并不意味著司法機關(guān)可以對自由裁量行為進行無限度的司法審查，而是存在程度的問題。一方面，對自由裁量行為合理性審查的目的不是要以司法權(quán)替代行政權(quán)，而是制約行政權(quán)。合理性審查之所以必要，是“由于司法審查的存在對行政人員產(chǎn)生一種心理壓力，可以促使他們謹慎行使權(quán)力”， ^[16]盡可能不做不合理的事情。那種認為合理性審查就是要由司法機關(guān)尋求最合理、最完美行政決定的思想是不實際的。

　　對自由裁量行為合理性審查的程度問題應(yīng)當通過合理性標準的具體化來體現(xiàn)。也就是說，對自由裁量行為能夠?qū)彶榈绞裁闯潭龋�取決于合理性審查的具體標準的確立，筆者認為，對合理性問題審查具體應(yīng)包括以下幾個方面：(1)行政裁量行為是否符合法律的目的。(2)行政裁量行為對法律的解釋是否符合法的原意。(3)行政裁量行為是否符合法的授權(quán)目的，是否出于合理的正當動機。(4)行政裁量行為是否符合法的公正原則。(5)是否遵循先例。為了增強合理性審查的靈活性，我國還應(yīng)盡快建立判例法制度，以適應(yīng)行政案件多樣化、復(fù)雜化的要求。