【正文】
城市管理綜合執(zhí)法已經(jīng)在全國范圍內(nèi)普遍開展，隨著相對集中行政處罰權(quán)工作不斷深化，各地城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)辦理的行政案件逐年增多，將戶外廣告作為城管綜合執(zhí)法的執(zhí)法內(nèi)容已經(jīng)在全國范圍內(nèi)成為共識。但是，作為執(zhí)法機(jī)關(guān)的城管在對戶外廣告進(jìn)行執(zhí)法時(shí)往往對行政相對人的認(rèn)定產(chǎn)生爭議，導(dǎo)致行政案件難以辦理的困局。在有些復(fù)雜的戶外廣告行政案件中當(dāng)事人之間關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，導(dǎo)致了城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)對行政處罰當(dāng)事人難以正確認(rèn)定，錯(cuò)列行政處罰當(dāng)事人的情況時(shí)有發(fā)生。筆者擬對城市管理綜合執(zhí)法中對戶外廣告處罰相對人的認(rèn)定問題進(jìn)行探討，旨在使得城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠正確認(rèn)定該類案件的處罰當(dāng)事人，更好的依法行政。
一、戶外廣告的定義
廣告的定義在《廣告法》中有明確規(guī)定，《廣告法》第二條規(guī)定：廣告，是指商品經(jīng)營者或者服務(wù)提供者承擔(dān)費(fèi)用，通過一定媒介和形式直接或者間接地介紹自己所推銷的商品或者所提供的服務(wù)的商業(yè)廣告。而戶外廣告作為廣告的一個(gè)種類有著其特定的含義，一般我們認(rèn)為利用公共、自有或他人所有的建筑物、構(gòu)筑物、場地、空間等設(shè)置的廣告看板、燈箱、霓虹燈、電子顯示屏、實(shí)物造型、氣球等戶外廣告載體稱為戶外廣告。由以上定義我們可以看出，戶外廣告是指在戶外設(shè)置的廣告載體，如廣告牌，廣告燈箱，液晶廣告電視屏等等，但是諸如商場內(nèi)部的廣告或是設(shè)置在建筑物內(nèi)部不能為戶外所目及的廣告均不是戶外廣告。目前，城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)僅僅能夠依法對戶外廣告進(jìn)行執(zhí)法，不能對其他廣告進(jìn)行執(zhí)法。
二、城市管理綜合執(zhí)法中的戶外廣告執(zhí)法
戶外廣告的違法行為有許多種，城市管理綜合執(zhí)法并不是對戶外廣告的所有違法行為都有執(zhí)法權(quán)。戶外廣告作為廣告的一種，其設(shè)置和發(fā)布是要經(jīng)過嚴(yán)格的行政許可的，并且各地對于戶外廣告的行政許可均有著不同的規(guī)定，因此城市管理綜合執(zhí)法在對戶外廣告進(jìn)行執(zhí)法前必須要明確戶外廣告的行政許可程序，這樣才能對戶外廣告正確執(zhí)法。在執(zhí)法實(shí)踐中戶外廣告的主管審批許可機(jī)關(guān)一般有2個(gè)——工商行政管理機(jī)關(guān)和市容管理機(jī)關(guān)，有些地區(qū)將戶外廣告的審批許可機(jī)關(guān)設(shè)定為城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，但是筆者認(rèn)為從現(xiàn)代行政法的基本理念出發(fā)，執(zhí)法機(jī)關(guān)不適合同時(shí)成為審批管理機(jī)關(guān)。鑒于戶外廣告的審批環(huán)節(jié)涉及多個(gè)部門，根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，戶外廣告的主管審批許可機(jī)關(guān)一般會(huì)進(jìn)行聯(lián)合審批，再由主管機(jī)關(guān)給予行政許可決定。
一般來說，戶外廣告的審批許可涉及3個(gè)部門：1、規(guī)劃部門要對戶外廣告的設(shè)置地點(diǎn)、形態(tài)等是否符合規(guī)劃要求進(jìn)行審批許可；2、工商行政管理部門要對戶外廣告的內(nèi)容是否合法進(jìn)行審批許可；3、市容部門要綜合市容環(huán)境要求對戶外廣告是否可以設(shè)置進(jìn)行審批許可。戶外廣告的主管審批許可機(jī)關(guān)要根據(jù)上述3個(gè)部門的審批意見最終決定是否給予戶外廣告申請人行政許可。
那么戶外廣告作為可以取得行政許可的一個(gè)行為，城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)在對戶外廣告的執(zhí)法中一般只能對戶外廣告是否取得行政許可進(jìn)行執(zhí)法，通常僅僅對以下5個(gè)方面的違法行為可以有執(zhí)法權(quán)：1、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)置戶外廣告設(shè)施；2、戶外廣告設(shè)施設(shè)置期滿后不按時(shí)拆除；3、戶外廣告設(shè)施不符合設(shè)置技術(shù)規(guī)范，或者擅自變更戶外廣告設(shè)施的規(guī)格、結(jié)構(gòu)、色彩；4、不按規(guī)定進(jìn)行戶外廣告設(shè)施安全檢測或者不采取安全防范措施；5、戶外廣告設(shè)施設(shè)置人發(fā)生變更后，未按規(guī)定進(jìn)行備案。以上5項(xiàng)執(zhí)法內(nèi)容均是違反了行政許可相關(guān)規(guī)定需要通過城管執(zhí)法進(jìn)行糾正的行為。
三、戶外廣告處罰相對人的認(rèn)定
一個(gè)戶外廣告涉及該戶外廣告的廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者，當(dāng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)依法要對該戶外廣告進(jìn)行執(zhí)法時(shí)應(yīng)當(dāng)以誰為相對人呢？有的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以廣告經(jīng)營者，也就是廣告公司作為行政相對人進(jìn)行處罰。有的學(xué)者認(rèn)為廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者都可以作為相對人進(jìn)行處罰，擇一處罰即可。還有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)廣告主和廣告經(jīng)營者簽訂廣告合同中的責(zé)任約定來處罰確定相對人。筆者認(rèn)為，不能籠統(tǒng)的將廣告主或廣告經(jīng)營者認(rèn)定為戶外廣告的處罰相對人，應(yīng)當(dāng)綜合案件的實(shí)際情況，根據(jù)不同的情況認(rèn)定處罰相對人。筆者比較贊同根據(jù)該戶外廣告合同的性質(zhì)來綜合認(rèn)定處罰當(dāng)事人比較合理。
�。ㄒ唬⿷敉鈴V告合同為承攬合同的處罰相對人
《合同法》第二百五十一條規(guī)定，承攬合同是承攬人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人給付報(bào)酬的合同。承攬包括加工、定作、修理、復(fù)制、測試、檢驗(yàn)等工作。
1、廣告主與廣告經(jīng)營者訂立的廣告合同是純粹意義上的加工承攬合同，僅僅要求廣告經(jīng)營者為其制作、加工、設(shè)置戶外廣告，不涉及戶外廣告的發(fā)布許可，那么廣告主就應(yīng)當(dāng)為其設(shè)置戶外廣告的全部行為承擔(dān)行政法律責(zé)任。此時(shí)的廣告經(jīng)營者可以視作是廣告主設(shè)置戶外廣告的實(shí)施者，當(dāng)該戶外廣告設(shè)置行為成立之時(shí)也就視作廣告主設(shè)置行為完成。在該種情形下，如果該戶外廣告的設(shè)置違反城市管理法律規(guī)定的話，城管執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)以廣告主為處罰相對人進(jìn)行執(zhí)法。
2、廣告主與廣告經(jīng)營者訂立的廣告合同是附條件的承攬合同——這里所指的附條件僅僅是指要求廣告經(jīng)營者辦理戶外廣告審批許可后才可制作、設(shè)置戶外廣告，如果廣告經(jīng)營者明知合同中附有要求其辦理戶外廣告審批許可的條件，其接受該條件，訂立廣告合同并設(shè)置戶外廣告的，廣告經(jīng)營者將對設(shè)置戶外廣告的全部行為承擔(dān)行政法律責(zé)任。
為什么這種情況下廣告主不承擔(dān)非法設(shè)置的法律后果呢？筆者認(rèn)為，這種情況下廣告主已經(jīng)通過合同的形式將戶外廣告設(shè)置的行為人轉(zhuǎn)移為廣告經(jīng)營者，廣告主明知戶外廣告的設(shè)置應(yīng)當(dāng)取得行政許可，并在合同中對廣告經(jīng)營者進(jìn)行了要約明示。如果廣告經(jīng)營者不接受該條件那么該合同不成立，也就不會(huì)發(fā)生設(shè)置戶外廣告的行為。如果廣告經(jīng)營者接受該條件，那么其就明知應(yīng)當(dāng)先取得行政許可后才能設(shè)置戶外廣告。一旦廣告經(jīng)營者在未取得行政許可的情況下履行合同，擅自設(shè)置戶外廣告，我們可以認(rèn)為廣告主與廣告經(jīng)營者的廣告合同未生效，該設(shè)置戶外廣告的行為是廣告經(jīng)營者的自行行為，與廣告主無關(guān)。因此，此種情形下城管執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)將廣告經(jīng)營者作為處罰相對人進(jìn)行執(zhí)法。
3、廣告主為同一戶外廣告與多家廣告經(jīng)營者訂立廣告合同的。
這種情況比較罕見，但是在執(zhí)法實(shí)踐中時(shí)有發(fā)生。例如：某廣告主要設(shè)置戶外廣告，其與甲公司訂立了戶外廣告制作合同，與乙公司訂立了戶外廣告設(shè)置合同，與丙公司訂立了廣告發(fā)布合同要求丙公司辦理戶外廣告設(shè)置行政許可�，F(xiàn)在該戶外廣告已經(jīng)設(shè)置，但是丙公司并未取得該戶外廣告的行政許可，此時(shí)誰應(yīng)當(dāng)為該戶外廣告的設(shè)置行為承擔(dān)行政法律責(zé)任？有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由該戶外廣告的實(shí)際設(shè)置者乙公司承擔(dān)行政責(zé)任。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由丙公司承擔(dān)設(shè)置戶外廣告的行政責(zé)任，因?yàn)楸镜倪`約行為直接導(dǎo)致了該戶外廣告的法律責(zé)任，因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同約定由丙公司承擔(dān)行政法律責(zé)任。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由廣告主承擔(dān)設(shè)置戶外廣告的全部行政責(zé)任。筆者認(rèn)為在該情形下，廣告主應(yīng)當(dāng)為該戶外廣告的設(shè)置行為承擔(dān)全部行政法律責(zé)任。理由如下：1、甲公司僅僅是制作戶外廣告，并未實(shí)際實(shí)施設(shè)置戶外廣告，因此甲公司制作戶外廣告的行為并不違法。2、乙公司設(shè)置戶外廣告的行為是其履行承攬合同，其設(shè)置戶外廣告可以視作是廣告主設(shè)置戶外廣告的實(shí)施者，所以應(yīng)當(dāng)由廣告主承擔(dān)設(shè)置戶外廣告的行政責(zé)任。3、雖然丙公司未按照合同要求取得行政許可導(dǎo)致該設(shè)置戶外廣告行為違法。但是我們應(yīng)當(dāng)注意到丙公司與廣告主之間訂立的是民事合同，丙公司的違約行為應(yīng)當(dāng)由民事法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，不能將民事法律關(guān)系凌駕于行政法律關(guān)系之上。如果以民事合同中的約定作為行政執(zhí)法的依據(jù)將失去行政法律存在的意義。丙公司未按照合同約定取得行政許可的確是導(dǎo)致設(shè)置戶外廣告行為違法的根本原因，但是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不能因?yàn)楸疚绰男泻贤蛯⒈咀鳛橄鄬θ诉M(jìn)行執(zhí)法。該戶外廣告的設(shè)置人是廣告主，其在丙公司未取得行政許可的前提下不應(yīng)當(dāng)要求乙公司為其設(shè)置戶外廣告，因此廣告主應(yīng)當(dāng)為設(shè)置戶外廣告的行為承擔(dān)行政法律責(zé)任。至于丙公司未取得行政許可的問題應(yīng)當(dāng)由廣告主通過民事法律途徑與丙公司進(jìn)行解決，不屬于城管執(zhí)法部門執(zhí)法的范疇。綜上所述，筆者認(rèn)為在此種情形下，廣告主應(yīng)當(dāng)為設(shè)置戶外廣告的行為承擔(dān)全部的行政法律責(zé)任。
（二）戶外廣告合同為委托合同的處罰相對人
《合同法》第三百九十六條規(guī)定：委托合同是委托人和受托人約定，由受托人處理委托人事務(wù)的合同。對于戶外廣告合同來說，執(zhí)法實(shí)踐中常見的戶外廣告合同形式大多為委托合同，一般來說廣告主與廣告經(jīng)營者訂立的戶外廣告合同中會(huì)約定委托廣告經(jīng)營者制作、發(fā)布戶外廣告，同時(shí)會(huì)委托廣告經(jīng)營者辦理戶外廣告行政許可。如果廣告經(jīng)營者在合同履行中未取得行政許可設(shè)置了合同中的戶外廣告將由誰來承擔(dān)行政法律后果？有的學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)誰行為誰負(fù)責(zé)的行政處罰原則應(yīng)當(dāng)由廣告經(jīng)營者承擔(dān)行政法律后果。有的學(xué)者認(rèn)為，該委托合同可以視為委托代理，基于委托代理法律關(guān)系被委托人的所有行為應(yīng)當(dāng)由委托人承擔(dān)法律后果，因此應(yīng)當(dāng)由廣告主來承擔(dān)行政法律后果。筆者認(rèn)為，委托合同并非一定含有代理權(quán)的授予。委托人委托處理經(jīng)濟(jì)意義或單純事實(shí)行為時(shí)，委托人可以不必授予受托人代理權(quán)。如果受托人完全可以以自己的名義處理委托事務(wù)，委托人也可以不授予代理權(quán)。因此，戶外廣告合同為委托合同時(shí)的處罰相對人應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況區(qū)別對待。
1、新設(shè)專屬戶外廣告委托合同
所謂新設(shè)戶外廣告委托合同是指應(yīng)廣告主要求，廣告經(jīng)營者受托在廣告陣地上為廣告主制作、設(shè)置、發(fā)布專屬廣告主發(fā)布戶外廣告的委托合同。對于此種委托合同筆者認(rèn)為，由于該戶外廣告屬于新設(shè)的專屬戶外廣告，廣告內(nèi)容的受益人只可能是廣告主，廣告經(jīng)營者設(shè)置該戶外廣告的行為可以視為是廣告主授權(quán)廣告經(jīng)營者為其處理設(shè)置戶外廣告的全部事宜。這種戶外廣告委托合同視作廣告主委托授權(quán)廣告經(jīng)營者為其代理設(shè)置戶外廣告的合同，因此根據(jù)《民法通則》相關(guān)規(guī)定，廣告主應(yīng)當(dāng)為廣告經(jīng)營者設(shè)置戶外廣告的行為承擔(dān)法律責(zé)任，同時(shí)廣告主也應(yīng)當(dāng)成為該戶外廣告的行政法律責(zé)任的承擔(dān)者。當(dāng)然，有的學(xué)者認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對廣告主進(jìn)行行政處罰后，廣告主將會(huì)通過民事訴訟的途徑向廣告經(jīng)營者追究違約的民事責(zé)任，廣告經(jīng)營者將最終承擔(dān)行政處罰的罰款，因此為了減少訴累，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)直接對廣告經(jīng)營者進(jìn)行行政處罰，即將廣告經(jīng)營者作為行政處罰相對人。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)是一種對行政法基本理念的謬誤，行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系的基本特征是不同的：①行政法律關(guān)系的一方必須是國家行政機(jī)關(guān)或受其委托和授權(quán)的組織，即必須有代表國家從事行政管理的當(dāng)事人。②行政法律關(guān)系中的當(dāng)事人的地位往往是不平等的。③行政法律關(guān)系的當(dāng)事人，其權(quán)利和義務(wù)等都是由有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)章等事先規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)和其他當(dāng)事人都不能自由選擇。④行政法律關(guān)系中的違法者，要向其主管機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任。因此，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行使行政執(zhí)法權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)按照行政法的要求正確認(rèn)定執(zhí)法相對人，不應(yīng)當(dāng)將相對人與第三人的民事糾紛同行政執(zhí)法混為一談，更不應(yīng)當(dāng)將合同責(zé)任約定作為判斷行政案件相對人的依據(jù)。至于第三人是否合同違約，是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)最終的經(jīng)濟(jì)賠償，這是民事法律需要調(diào)整的內(nèi)容，行政執(zhí)法不應(yīng)當(dāng)裁決民事法律關(guān)系。因此筆者認(rèn)為，不論合同雙方當(dāng)事人如何約定責(zé)任承擔(dān)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政違法行為構(gòu)成要件正確認(rèn)定執(zhí)法相對人，不必考慮合同中的責(zé)任約定。
2、戶外廣告發(fā)布委托合同
所謂戶外廣告發(fā)布委托合同是指廣告主委托廣告經(jīng)營者，在廣告經(jīng)營者所有的戶外廣告設(shè)施上為廣告主發(fā)布戶外廣告的委托合同。這種戶外廣告委托合同形式上是一個(gè)委托合同，但是其實(shí)質(zhì)可以看做是一個(gè)買賣合同，即廣告主向廣告經(jīng)營者購買戶外廣告的媒體服務(wù)。如果此時(shí)廣告經(jīng)營者為了該發(fā)布該戶外廣告而違法設(shè)置戶外廣告設(shè)施或有其他戶外廣告違法行為都應(yīng)當(dāng)由廣告經(jīng)營者承擔(dān)全部行政法律后果。為什么在這種委托合同中廣告主不需要承擔(dān)行政法律后果呢？我們可以將該種合同視作是廣告主與廣告經(jīng)營者之間的買賣合同，廣告主的義務(wù)是按約支付對價(jià)，廣告經(jīng)營者的義務(wù)是合法的將戶外廣告進(jìn)行發(fā)布完成媒體服務(wù)。《合同法》規(guī)定，買賣合同的出賣方在交付標(biāo)的物前，標(biāo)的物一切風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任均有出賣方承擔(dān)。同時(shí)《合同法》還規(guī)定，出賣的標(biāo)的物，應(yīng)當(dāng)屬于出賣人所有或者出賣人有權(quán)處分。如果廣告經(jīng)營者在未取得戶外廣告行政許可的前提下設(shè)置、發(fā)布戶外廣告的，該戶外廣告就屬于非法戶外廣告，廣告經(jīng)營者無權(quán)處分非法戶外廣告，同時(shí)廣告經(jīng)營者也就談不上向廣告主交付戶外廣告標(biāo)的。因此，該非法戶外廣告的全部行政法律后果將由廣告經(jīng)營者承擔(dān)。
�。ㄋ模o效戶外廣告合同的處罰相對人
此種情況十分罕見，執(zhí)法實(shí)踐中也鮮有發(fā)現(xiàn)，筆者在對戶外廣告執(zhí)法研究中僅僅遇見2例�！逗贤ā返谖迨䲢l規(guī)定：有下列情形之一的，合同無效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會(huì)公共利益；（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。對于戶外廣告來說導(dǎo)致合同無效的情況一般只有兩種：一、合同主體不存在；二、偽造行政許可。
虛假合同：如某公司與某廣告公司訂立合同，要求廣告公司為其制作、發(fā)布戶外廣告，廣告公司未經(jīng)行政許可擅自設(shè)置、發(fā)布戶外廣告，并收取某公司價(jià)款。但是，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處時(shí)發(fā)現(xiàn)，該廣告公司根本未登記注冊在或是在合同訂立前早已被工商行政機(jī)關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照，因此從法律意義上來說該廣告公司就是一個(gè)“死人”，對于“死人”來說不存在訂立合同，導(dǎo)致了某公司與該廣告公司訂立的戶外廣告合同無效。
該種情況下誰將為該戶外廣告承擔(dān)行政法律責(zé)任？通常來說，這種無效合同基本符合《刑法》第二百二十四條規(guī)定的合同詐騙罪的構(gòu)成要件。筆者認(rèn)為除非廣告主有證據(jù)證明其為合同詐騙受害人，否則廣告主應(yīng)當(dāng)為該戶外廣告承擔(dān)行政法律后果。因?yàn)樵谶@種情況下，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不可能認(rèn)定“死人”實(shí)施了行政違法行為，也不可能對“死人”進(jìn)行處罰，此時(shí)廣告主如果怠于追究對方合同詐騙行為的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有理由認(rèn)為該戶外廣告設(shè)置、發(fā)布的行為人是廣告主，該合同是廣告主與他人惡意串通，逃避行政責(zé)任的虛假合同。但是，如果公安機(jī)關(guān)對該合同詐騙立案偵查的，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)中止行政執(zhí)法程序，待公安機(jī)關(guān)作出處理或人民法院判決后再依據(jù)司法機(jī)關(guān)查明的事實(shí)認(rèn)定處罰相對人。
偽造行政許可：如某公司與某廣告公司訂立合同，要求廣告公司為其制作、發(fā)布戶外廣告，廣告主向廣告公司提供戶外廣告行政許可或廣告公司向廣告主提供戶外廣告行政許可，并以此為依據(jù)設(shè)置戶外廣告。但是，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處時(shí)發(fā)現(xiàn)，該戶外廣告的行政許可是一份偽造的行政許可，該戶外廣告實(shí)質(zhì)上根本沒有取得過任何行政許可，是一個(gè)非法戶外廣告。
該種情況下誰將為該戶外廣告承擔(dān)行政法律責(zé)任？筆者認(rèn)為，這種偽造行政許可的行為直接導(dǎo)致了善意相對方有理由認(rèn)為合同中的標(biāo)的戶外廣告是一個(gè)合法戶外廣告，因此其非法設(shè)置戶外廣告的行為不具有主觀故意，設(shè)置人此時(shí)處于一種被欺詐的狀態(tài)。因此，在該種情形下，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由偽造行政許可的一方承擔(dān)行政法律責(zé)任。換而言之，如果是廣告公司向廣告主提供偽造行政許可并設(shè)置戶外廣告的，廣告公司將承擔(dān)全部行政法律責(zé)任；如果是廣告主向廣告公司提供偽造行政許可，并導(dǎo)致廣告公司認(rèn)為該戶外廣告合法而設(shè)置的，廣告主將承擔(dān)全部行政法律責(zé)任。對于第二情況，有的學(xué)者認(rèn)為廣告主并未實(shí)施設(shè)置戶外廣告的行為，不應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行處罰。筆者認(rèn)為，在這種情況下廣告主明知該戶外廣告未經(jīng)行政許可不得設(shè)置，而其通過偽造行政許可的手段騙取廣告公司設(shè)置戶外廣告的，我們可以認(rèn)為廣告公司僅僅是廣告主非法設(shè)置戶外廣告的“施工工具”，實(shí)際行為人是廣告主，因此廣告主應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部行政法律責(zé)任。但是，廣告公司明知廣告主提供偽造行政許可的，由廣告公司承擔(dān)全部行政法律責(zé)任。
綜上所述，戶外廣告執(zhí)法是城管執(zhí)法中較為復(fù)雜和疑難的執(zhí)法領(lǐng)域，其涉及相對人較多，而且相對人之間關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，城管在進(jìn)行執(zhí)法時(shí)對處罰相對人的認(rèn)定較難。筆者通過上述論述將戶外廣告相對人之間的關(guān)系進(jìn)行了詳細(xì)分析，并對不同戶外廣告合同的處罰相對人的認(rèn)定進(jìn)行闡述，旨在使得城管執(zhí)法機(jī)關(guān)在處理戶外廣告執(zhí)法案件時(shí)能夠正確認(rèn)定處罰相對人，更好的履行依法行政的執(zhí)法職責(zé)。
