穩(wěn)定和完善土地承包責任制，是黨在農(nóng)村政策的根本體現(xiàn)，是保障農(nóng)民權(quán)益、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、保持農(nóng)村穩(wěn)定的基礎。在穩(wěn)定土地家庭承包經(jīng)營的基礎上，允許土地經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求，改革開放30年來，以土地家庭承包經(jīng)營為開始，全市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟取得了較快的發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也從明令禁止到解禁，并遂步轉(zhuǎn)入規(guī)范。
1.明令禁止階段。改革開放之初至1988年之前，制度層面不允許進行土地流轉(zhuǎn)。1982年《憲法》第10條第4款明確規(guī)定，“任何組織或者個人不得侵占買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地�！蓖瑫r，《民法通則》第80條規(guī)定，“土地不得買賣、出租、抵押或以其他方式轉(zhuǎn)讓”。1986年，最高人民法院在《關(guān)于審理農(nóng)村土地承包合同糾紛案若干問題的意見》的司法解釋中規(guī)定“承包人在未經(jīng)發(fā)包人同意私自轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓承包合同的，承包合同無效。”這一時期，農(nóng)地流轉(zhuǎn)被嚴格禁止。
2.解禁階段。以1988年憲法修正為標志，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度經(jīng)歷了從“禁止流轉(zhuǎn)、允許流轉(zhuǎn)到放開流轉(zhuǎn)”和由模糊不清到明確鼓勵的過程。這次憲法修正實現(xiàn)了由“不得出租土地”到“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的轉(zhuǎn)變，奠定了土地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)的憲法地位。但此時只允許土地承包經(jīng)營權(quán)進行轉(zhuǎn)包，而禁止轉(zhuǎn)讓、出租等。1993年，中共中央十四屆三中全會《建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出“在堅持土地集體所有制的前提下，延長耕地承包期，允許繼承土地開發(fā)性生產(chǎn)項目的承包經(jīng)營權(quán)，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。1994年12月30日，農(nóng)業(yè)部在《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》中對農(nóng)地流轉(zhuǎn)作出進一步指示，“在堅持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對承包標的，依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股，其合法權(quán)益受法律保護�！�2001年中央發(fā)布18號文件《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》明確指出“允許土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求�！�2002年，中共十六大報告中提出，“有條件的地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營”。這一階段實現(xiàn)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的合法化。
3.規(guī)范化階段。2003年3月1日，《農(nóng)村土地承包法》實施，明確了“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”的法律規(guī)定，對土地流轉(zhuǎn)進行了原則約束，為土地流轉(zhuǎn)實踐奠定了法律基礎，這標志著中國土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)制度的正式確立。2005年3月1日農(nóng)業(yè)部頒布實施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同的簽訂以及土地流轉(zhuǎn)管理作出比以前法律政策更為詳細、明確的規(guī)定。十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進一步指出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。至此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度體系基本形成。
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