改革開放30年,中國一直面臨著反傾銷的嚴(yán)峻考驗(yàn)。一方面,國內(nèi)反傾銷立法不完善、企業(yè)面對外國反傾銷無所適從,法律意識淡薄、反傾銷人才奇缺;另一方面,外國對中國進(jìn)行了大規(guī)模的歧視性反傾銷調(diào)查。內(nèi)憂外患,推動了中國的反傾銷法的發(fā)展和完善,但是,由于理論上的準(zhǔn)備不足,相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)奇缺,盡管每個(gè)階段的反傾銷立法都有所進(jìn)步,但我國的反傾銷法還是存在許多亟待解決的問題。
1.保護(hù)國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的要求
中國在改革開放之前,是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家,商品經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中占的比重很低,基本上與國外沒有什么經(jīng)濟(jì)流通,自然也不會有國外產(chǎn)品在國內(nèi)傾銷。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的開展,中國引入了“市場”這只無形的手,同時(shí)也打開了國門,這對于中國已經(jīng)陷入一潭死水的經(jīng)濟(jì)而言,無疑相當(dāng)于引入了一泓清泉,中國進(jìn)入快速發(fā)展的時(shí)期。但是,中國在法律制度上以及心理準(zhǔn)備嚴(yán)重不足,導(dǎo)致許多國外的大企業(yè)在進(jìn)軍中國市場之后通過低價(jià)傾銷,幾乎壟斷相關(guān)行業(yè),對中國的民族工業(yè)打擊極大。比如日本的富士膠卷,在上個(gè)世紀(jì)80年代曾經(jīng)占據(jù)了中國70%的膠片市場份額,富士“綠”也似乎成了膠卷業(yè)的標(biāo)志色,即便是剩下的不到3成的市場份額還有美國的柯達(dá),德國的愛克發(fā)與中國的樂凱競爭,隨著柯達(dá)也開始大舉加入低價(jià)競爭的行列,樂凱膠卷的生存空間被進(jìn)一步縮小。如果不是富士膠卷自身決策失誤,僅僅依靠中國當(dāng)時(shí)的法律制度,樂凱等中國感光器材企業(yè)根本就無法生存,就更別提發(fā)展了。
在其他行業(yè),這種情況也是屢見不鮮,以新聞紙行業(yè)為例,由于加拿大、美國以及韓國企業(yè)的傾銷,導(dǎo)致我國的新聞紙行業(yè)產(chǎn)量急劇萎縮,減幅達(dá)到20%;銷售量和銷售收入下降26%;價(jià)格下降9.1%,新聞紙行業(yè)全面虧損,失業(yè)率劇增。如果不采取相應(yīng)措施中國的新聞紙行業(yè)毫無前途可言。
2.建立健全市場經(jīng)濟(jì)體制的需要
市場這只無形的手對于優(yōu)化配置資源,活躍經(jīng)濟(jì)有著不可或缺的重要作用,但是市場也有失靈的時(shí)候。市場的失靈包括競爭失靈,傾銷行為是導(dǎo)致市場失靈的原因之一。中國要發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì),必須建立健全市場調(diào)控機(jī)制。在全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程不斷加快的今天,國內(nèi)市場與國外市場已經(jīng)緊密的聯(lián)系在一起了,要建立和健全市場經(jīng)濟(jì)體制就必須建立起完善的調(diào)節(jié)市場主體競爭關(guān)系的法律體系,這個(gè)體系應(yīng)該包括《反傾銷法》、《反壟斷法》或者《反不正當(dāng)競爭法》等。
我國的反傾銷立法活動是有比較復(fù)雜的法律背景的。
1.國際法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)
為了實(shí)現(xiàn)世界貿(mào)易的自由化,減少貿(mào)易壁壘,GATT和WTO將傾銷和反傾銷納入國際法制軌道,對傾銷及反傾銷作了比較詳實(shí)的規(guī)定。盡管中國反傾銷法出臺正處于中國為加入WTO做各種準(zhǔn)備之時(shí),但是這并不影響中國為加入WTO努力作出的承諾的同時(shí)仍然可以享受各種權(quán)利;而且中國制定和實(shí)施反傾銷法也是為了維護(hù)世界貿(mào)易的秩序而履行自己的義務(wù)。因而,制定反傾銷法使中國政府應(yīng)該享有的國際法權(quán)利,同時(shí)也是其應(yīng)盡的國際法義務(wù)。
2.對抗國外對我國的歧視性反傾銷
在改革開放的前二十年里,中國不但是受反傾銷危害最大的國家,同時(shí)也是受歧視性反傾銷危害最大的國家。這是因?yàn)橹袊幱谟杏?jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的時(shí)期,再加上國家的一些政策常常被國外的“有心人”有意曲解,中國的出口產(chǎn)品經(jīng)常受到不公正的待遇,被進(jìn)口國打上傾銷的烙印。而最主要的原因是中國沒有反傾銷立法,無法對抗其歧視性反傾銷。
根據(jù)WTO《反傾銷協(xié)議》第9條第2款的規(guī)定,當(dāng)出現(xiàn)歧視性反傾銷措施的時(shí)候,出口國是可以采取相應(yīng)的報(bào)復(fù)措施的。當(dāng)時(shí)中國既沒有加入WTO,也沒有相應(yīng)的國內(nèi)立法,采取報(bào)復(fù)措施于法無據(jù)。為了對抗國外的歧視性反傾銷,中國也必須啟動反傾銷的立法活動。
通過圖1-1我們可以看到,中國反傾銷立法的4個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn):1994年、1997年、2001年、2004年,每個(gè)點(diǎn)上對應(yīng)的國外對華反傾銷案件的立案數(shù)量都是呈銳減趨勢。這種趨勢絕對不是偶然的,一方面,這說明其他國家對華的反傾銷有相當(dāng)一部分是帶有歧視性的;另一方面,其他國家也在觀望中國的反傾銷立法狀況,它們也害怕中國進(jìn)行相應(yīng)的報(bào)復(fù)。
圖1-1 1979-2008上半年國外對華反傾銷立案情況
資料來源:中國貿(mào)易救濟(jì)信息網(wǎng)
《中華人民共和國對外貿(mào)易法》(以下簡稱《對外貿(mào)易法》)中第30 條是中國第一次對反傾銷進(jìn)行立法的嘗試,為了與國際接軌,更多吸收國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),第30 條以關(guān)貿(mào)總協(xié)定第6條為藍(lán)本作出了如下規(guī)定:“產(chǎn)品以低于正常價(jià)值的方式進(jìn)口,并由此對國內(nèi)已建立的相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)損害或者產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害的威脅,或者對國內(nèi)建立相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)阻礙時(shí),國家可以采取必要措施,消除或者減輕這種損害或者損害的威脅或者阻礙。”而且根據(jù)該法第32條規(guī)定,在發(fā)生第30條情形時(shí),國務(wù)院規(guī)定的部門或者機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定對其進(jìn)行調(diào)查,作出處理” [1]p32。
《對外貿(mào)易法》中對反傾銷的規(guī)定只有上述幾條,但是已經(jīng)初步顯示了國家對反傾銷問題的重視。中國第一次可以在法律上找到反傾銷的依據(jù),在一定程度上也打擊了國外對華瘋狂提起反傾銷調(diào)查的囂張氣焰,而根據(jù)上述的圖1-1的數(shù)據(jù)顯示,對外貿(mào)易法出臺后國外對華提起的反傾銷調(diào)查案件數(shù)量呈銳減的趨勢。這也從一個(gè)側(cè)面展示了《對外貿(mào)易法》出臺對中國的積極意義,它對中國的反傾銷立法而言更像是豎起了一面旗幟——中國在反傾銷領(lǐng)域的反擊大旗。
《中華人民共和國反傾銷和反補(bǔ)貼條例》(下稱《反傾銷和反補(bǔ)貼條例》)一共六章42條:第一章總則,第二章傾銷與損害,第三章反傾銷調(diào)查,第四張反傾銷措施,第五章反補(bǔ)貼的特別規(guī)定,第六章附則。關(guān)于反傾銷的規(guī)定一共涉及到5章35條,我們可以看出,雖然該條例并沒有將反傾銷與反補(bǔ)貼分開,但是,整體上是以“反傾銷為主,反補(bǔ)貼為輔”。
《反傾銷和反補(bǔ)貼條例》將《對外貿(mào)易法》中的兩條原則性的規(guī)定具體化了:在實(shí)體法方面,確定了傾銷與反傾銷的定義,正常價(jià)值和出口價(jià)格的確定方法,損害的標(biāo)準(zhǔn)以及傾銷幅度的規(guī)定;在程序方面,規(guī)定了反傾銷調(diào)查的申請人資格、申請書內(nèi)容、受理申請及進(jìn)行反傾銷調(diào)查的機(jī)構(gòu)(所涉機(jī)構(gòu)包括:對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作部、國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會、國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會和海關(guān)總署)及權(quán)限等內(nèi)容,臨時(shí)反傾銷措施和征收反傾銷稅以及反傾銷復(fù)審、反規(guī)避措施的內(nèi)容。
《中華人民共和國反傾銷條例》對1997年《反傾銷反補(bǔ)貼條例》做了以下主要修改:
(1)將《反傾銷條例》單列出來,使法律規(guī)定具有針對性,使立法專門化、科學(xué)化;
(2)有關(guān)實(shí)體法方面的修改。
①在傾銷的認(rèn)定方面,作了大量的修改:第一,在傾銷的定義中增加了“在正常貿(mào)易過程中”的限定。第二,針對不同的情形確定產(chǎn)品的正常價(jià)值,特別增加了當(dāng)進(jìn)口產(chǎn)品不直接來自原產(chǎn)國的情況下其正常價(jià)值的確定方法。第三,嚴(yán)格界定只有在“該進(jìn)口產(chǎn)品未轉(zhuǎn)售給獨(dú)立購買人或者未按進(jìn)口時(shí)的狀態(tài)轉(zhuǎn)售”的情況下才可以以外經(jīng)貿(mào)部根據(jù)合理基礎(chǔ)推定的價(jià)格為出口價(jià)格。第四,明確了傾銷幅度的具體確定方法。
②在損害的確定方面,作了三項(xiàng)修改:第一,對“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”、“同類產(chǎn)品”的概念和范圍進(jìn)行了界定。明確了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的范圍包括“特殊條件下的區(qū)域市場”。第二,在確定損害的審查事項(xiàng)中增加了一項(xiàng)“兜底條款”。 第三,明確規(guī)定了進(jìn)行累積評估的條件。
(2)有關(guān)程序法方面的修改。
①進(jìn)一步明確了負(fù)責(zé)反傾銷調(diào)查和實(shí)施反傾銷措施的機(jī)關(guān)及其具體權(quán)限。
②明確了反傾銷調(diào)查的申請人為“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)或者代表國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的自然人、法人或者有關(guān)組織”,并對支持者所代表的產(chǎn)量進(jìn)行了量化規(guī)定。
③進(jìn)一步明確反傾銷案件中的期限。
④強(qiáng)化了外經(jīng)貿(mào)部的通知與公告義務(wù)。
⑤條例對反傾銷措施作了較細(xì)的規(guī)定,如價(jià)格承諾中對接受價(jià)格承諾的條件、對履行情況的監(jiān)督以及違反價(jià)格承諾的后果作了規(guī)定;在征收反傾銷稅時(shí)應(yīng)分別確定傾銷幅度。
⑥)在對復(fù)審的規(guī)定中,明確了價(jià)格承諾也包括在復(fù)審的范圍內(nèi),復(fù)審期間不妨礙反傾銷措施的實(shí)施,經(jīng)復(fù)審確定,反傾銷稅的期限可以超過5年并適當(dāng)延長。
⑦新條例明確規(guī)定了司法復(fù)審制度。
(四)2004《中華人民共和國反傾銷條例》的修改
2004《中華人民共和國反傾銷條例》(以下簡稱《反傾銷條例》)修改的主要內(nèi)容有:
(1)商務(wù)部取代原外經(jīng)貿(mào)部與國家經(jīng)貿(mào)委成為主管機(jī)關(guān)
2001年《反傾銷條例》中由外經(jīng)貿(mào)部與國家經(jīng)貿(mào)委共同行使反傾銷的調(diào)查權(quán)力的規(guī)定,實(shí)際上是存在不少弊端的,這在上文中已經(jīng)論述,經(jīng)過2003年3月國務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革之后,上述兩個(gè)部門合并成立商務(wù)部,反傾銷調(diào)查的主管機(jī)構(gòu)順理成章的變成了新成立的商務(wù)部,當(dāng)時(shí)機(jī)構(gòu)改革是否有出于反傾銷調(diào)查以及決策便利的考慮我不得而知,但是最后卻取得了很好的效果,徹底改變了反傾銷調(diào)查多頭管理的混亂局面。
(2)增加了“公共利益條款”
2004年修改后的《反傾銷條例》(下稱“新反傾銷條例”)第33條規(guī)定:“商務(wù)部認(rèn)為出口經(jīng)營者作出的價(jià)格承諾能夠接受并符合公共利益的,可以決定中止或者終止反傾銷調(diào)查,不采取臨時(shí)措施或者征收反傾銷稅。中止或者終止反傾銷調(diào)查的決定由商務(wù)部予以公告!钡37條規(guī)定:“終裁決定確定傾銷成立,并由此對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的,可以征收反傾銷稅。征收反傾銷稅應(yīng)當(dāng)符合公共利益!痹摋l款的引入,避免了片面保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)而損害本國公共利益問題的發(fā)生,保護(hù)了社會的整體福利水平以及與被控傾銷出口產(chǎn)品所在國之間的經(jīng)貿(mào)關(guān)系,具有經(jīng)濟(jì)上的合理性和法律上的先進(jìn)性。這也是我國的反傾銷立法逐步走向成熟的一個(gè)象征。
(3)對許多條款進(jìn)行了個(gè)別的文字修改。
雖然,經(jīng)過從1994年到2004年十年的立法歷程我國的反傾銷立法已經(jīng)取得了一定的成就。但是,我國對外開放的時(shí)間到今年也才滿30年,研究對外貿(mào)易以及國際經(jīng)濟(jì)法的人才也是近些年才逐漸多起來,對反傾銷立法的理論準(zhǔn)備十分不足,使得我國現(xiàn)行反傾銷立法還是存在大量的缺陷,亟待修改。
三、現(xiàn)行《反傾銷條例》存在的不足
(一)實(shí)體法的不足
1、傾銷的認(rèn)定
根據(jù)現(xiàn)行《反傾銷條例》第3條的規(guī)定:“傾銷,是指在正常貿(mào)易過程中進(jìn)口產(chǎn)品以低于其正常價(jià)值的出口價(jià)格進(jìn)入中華人民共和國市場。對傾銷的調(diào)查和確定,由商務(wù)部負(fù)責(zé)!庇纱丝梢缘弥_定傾銷是否存在至少要確定兩個(gè)價(jià)格即:“正常價(jià)值”以及“出口價(jià)格”。但是,要認(rèn)定可以采取反傾銷措施的傾銷并不是確定了二者就可以了,還需要確定傾銷幅度。因而,要認(rèn)定可以采取反傾銷措施的傾銷是否存在還得弄清楚傾銷幅度。我國在這三個(gè)方面都有規(guī)定,但是,每個(gè)方面的規(guī)定也都有缺陷。
(1)正常價(jià)值
依據(jù)我國現(xiàn)行《反傾銷條例》第4條的規(guī)定:“進(jìn)口產(chǎn)品的正常價(jià)值,應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同情況,按照下列方法確定:進(jìn)口產(chǎn)品的同類產(chǎn)品,在出口國(地區(qū))國內(nèi)市場的正常貿(mào)易過程中有可比價(jià)格的,以該可比價(jià)格為正常價(jià)值;進(jìn)口產(chǎn)品的同類產(chǎn)品,在出口國(地區(qū))國內(nèi)市場的正常貿(mào)易過程中沒有銷售的,或者該同類產(chǎn)品的價(jià)格、數(shù)量不能據(jù)以進(jìn)行公平比較的,以該同類產(chǎn)品出口到一個(gè)適當(dāng)?shù)谌龂ǖ貐^(qū))的可比價(jià)格或者以該同類產(chǎn)品在原產(chǎn)國(地區(qū))的生產(chǎn)成本加合理費(fèi)用、利潤,為正常價(jià)值。進(jìn)口產(chǎn)品不直接來自原產(chǎn)國(地區(qū))的,按照前款第一項(xiàng)規(guī)定確定正常價(jià)值;但是,在產(chǎn)品僅通過出口國(地區(qū))轉(zhuǎn)運(yùn)、產(chǎn)品在出口國(地區(qū))無生產(chǎn)或者在出口國(地區(qū))中不存在可比價(jià)格等情形下,可以以該同類產(chǎn)品在原產(chǎn)國(地區(qū))的價(jià)格為正常價(jià)值。”
大致看來,我國的規(guī)定與WTO《反傾銷協(xié)議》以及美國,歐盟的相關(guān)規(guī)定大體一致,但是,從具體內(nèi)容上看,我國對“正常價(jià)值”的規(guī)定還是與上述法律法規(guī)的規(guī)定有一定的距離:
①對“正常貿(mào)易過程”未作明確的界定,不利于商務(wù)部來進(jìn)行反傾銷調(diào)查。根據(jù)WTO《反傾銷協(xié)議》第2.2.1條以及歐美反傾銷法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定,“正常貿(mào)易過程”排除低價(jià)銷售,除此之外,歐美反傾銷法律法規(guī)還排除關(guān)聯(lián)企業(yè)之間的交易。對此,我國的《反傾銷條例》沒有任何規(guī)定,為商務(wù)部的反傾銷調(diào)查帶來了很大的麻煩。
②沒有規(guī)定具體有哪些情況是“同類產(chǎn)品的價(jià)格、數(shù)量不能據(jù)以進(jìn)行公平比較”,也對反傾銷調(diào)查的實(shí)際操作帶來了不小的麻煩。
③沒有對不能適用“出口國價(jià)格”的情形中涉及的具體概念予以明確規(guī)定!斗磧A銷條例》第4條第2款對不適用出口國國內(nèi)價(jià)格的情形及其可比價(jià)格的確定規(guī)定,但是全文中都沒有關(guān)于相關(guān)概念的規(guī)定,比如,什么是“適當(dāng)?shù)谌龂ǖ貐^(qū))”?不對其進(jìn)行一定的確定,如果任意采取第三國價(jià)格將導(dǎo)致反傾銷調(diào)查結(jié)果的不公,不符合公平合理的要求。
(2)出口價(jià)格
依據(jù)我國現(xiàn)行《反傾銷條例》第5條的規(guī)定:“進(jìn)口產(chǎn)品的出口價(jià)格,應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同情況,按照下列方法確定:進(jìn)口產(chǎn)品有實(shí)際支付或者應(yīng)當(dāng)支付的價(jià)格的,以該價(jià)格為出口價(jià)格;進(jìn)口產(chǎn)品沒有出口價(jià)格或者其價(jià)格不可靠的,以根據(jù)該進(jìn)口產(chǎn)品首次轉(zhuǎn)售給獨(dú)立購買人的價(jià)格推定的價(jià)格為出口價(jià)格;但是,該進(jìn)口產(chǎn)品未轉(zhuǎn)售給獨(dú)立購買人或者未按進(jìn)口時(shí)的狀態(tài)轉(zhuǎn)售的,可以以商務(wù)部根據(jù)合理基礎(chǔ)推定的價(jià)格為出口價(jià)格。”總體來說,該規(guī)定與WTO《反傾銷協(xié)議》以及歐美相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定大體一致,但是,關(guān)于“出口價(jià)格”的具體規(guī)定,《反傾銷條例》還存在許多不足的地方:
①沒有定義相關(guān)術(shù)語。在第五條中一共出現(xiàn)了5個(gè)沒有定義的術(shù)語:“實(shí)際支付”、“應(yīng)當(dāng)支付”、“價(jià)格不可靠”、“獨(dú)立購買人”以及“未按進(jìn)口時(shí)的狀態(tài)轉(zhuǎn)售”。比較WTO《反傾銷協(xié)議》以及歐盟和美國的反傾銷法,在“出口價(jià)格”的規(guī)定中出現(xiàn)的術(shù)語都有對應(yīng)的定義,這就減輕了反傾銷調(diào)查機(jī)構(gòu)的調(diào)查難度,調(diào)查效率以及調(diào)查結(jié)果的公正性都能隨之提高。
②沒有規(guī)定什么情況構(gòu)成價(jià)格不可靠,而不能采用第一種方法確定出口價(jià)格。同時(shí),該條款不能明確規(guī)定什么才是決定推定出口價(jià)格的“合理基礎(chǔ)”。
③沒有對影響出口價(jià)格的相關(guān)因素進(jìn)行調(diào)整的法律規(guī)定!斗磧A銷協(xié)議》以及歐、美反傾銷法都對此進(jìn)行了規(guī)定,使得出口價(jià)格的確定更加真實(shí)合理,我國缺乏這樣的規(guī)定。
(3)傾銷幅度的認(rèn)定
我國《反傾銷條例》第6條規(guī)定:“進(jìn)口產(chǎn)品的出口價(jià)格低于其正常價(jià)值的幅度,為傾銷幅度。對進(jìn)口產(chǎn)品的出口價(jià)格和正常價(jià)值,應(yīng)當(dāng)考慮影響價(jià)格的各種可比性因素,按照公平、合理的方式進(jìn)行比較。傾銷幅度的確定,應(yīng)當(dāng)將加權(quán)平均正常價(jià)值與全部可比出口交易的加權(quán)平均價(jià)格進(jìn)行比較,或者將正常價(jià)值與出口價(jià)格在逐筆交易的基礎(chǔ)上進(jìn)行比較。出口價(jià)格在不同的購買人、地區(qū)、時(shí)期之間存在很大差異,按照前款規(guī)定的方法難以比較的,可以將加權(quán)平均正常價(jià)值與單一出口交易的價(jià)格進(jìn)行比較! 該條款借鑒了歐、美反傾銷法的相關(guān)規(guī)定,但是還是過于原則,比如,究竟什么是“公平、合理的方式”?銷售條件的差異,稅收的差異,貿(mào)易水平的差異,銷售數(shù)量的差異等因素都可能造成傾銷幅度的變化,但是,我國現(xiàn)行的《反傾銷條例》并沒有對這些因素進(jìn)行調(diào)整,傾銷幅度的認(rèn)定并不一定真的合理,準(zhǔn)確。
2、損害的認(rèn)定
我國《反傾銷條例》第7條規(guī)定:“損害,是指傾銷對已經(jīng)建立的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)損害或者產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害威脅,或者對建立國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)阻礙。對損害的調(diào)查和確定,由商務(wù)部負(fù)責(zé);其中,涉及農(nóng)產(chǎn)品的反傾銷國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查,由商務(wù)部會同農(nóng)業(yè)部進(jìn)行! 《反傾銷條例》第8條在此基礎(chǔ)上作了比較詳細(xì)的規(guī)定:“在確定傾銷對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害時(shí),應(yīng)當(dāng)審查下列事項(xiàng):(1)傾銷進(jìn)口產(chǎn)品的數(shù)量,包括傾銷進(jìn)口產(chǎn)品的絕對數(shù)量或者相對于國內(nèi)同類產(chǎn)品生產(chǎn)或者消費(fèi)的數(shù)量是否大量增加,或者傾銷進(jìn)口產(chǎn)品大量增加的可能性;(2)傾銷進(jìn)口產(chǎn)品的價(jià)格,包括傾銷進(jìn)口產(chǎn)品的價(jià)格削減或者對國內(nèi)同類產(chǎn)品的價(jià)格產(chǎn)生大幅度抑制、壓低等影響;(3)傾銷進(jìn)口產(chǎn)品對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)經(jīng)濟(jì)因素和指標(biāo)的影響;(4)傾銷進(jìn)口產(chǎn)品的出口國(地區(qū))、原產(chǎn)國(地區(qū))的生產(chǎn)能力、出口能力,被調(diào)查產(chǎn)品的庫存情況;(5)造成國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害的其他因素。對實(shí)質(zhì)損害威脅的確定,應(yīng)當(dāng)依據(jù)事實(shí),不得僅依據(jù)指控、推測或者極小的可能性。在確定傾銷對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害時(shí),應(yīng)當(dāng)依據(jù)肯定性證據(jù),不得將造成損害的非傾銷因素歸因于傾銷。”但是,并不是通過這幾條的規(guī)定就能認(rèn)定是否存在損害,我們還需要確定什么是“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”和“同類產(chǎn)品”,除此之外,還需要確定的損害評估制度,這樣才能知道達(dá)到什么程度的損害是可以依法采取反傾銷措施的。我國現(xiàn)行《反傾銷條例》對上述問題都有規(guī)定,并且與《反傾銷協(xié)議》以及歐、美反傾銷法的規(guī)定很接近,可是也有些規(guī)定還存在一定的問題:
(1)實(shí)質(zhì)損害、實(shí)質(zhì)損害威脅以及阻礙新產(chǎn)業(yè)的建立的認(rèn)定
對實(shí)質(zhì)損害、實(shí)質(zhì)損害威脅以及阻礙新產(chǎn)業(yè)的建立的認(rèn)定,《反傾銷條例》第8條規(guī)定了5類參考因素。但是,條例并沒有規(guī)定究竟這5類參考因素是適用于全部上述3種損害,還是分別適用其中的一種或者兩種,這樣的規(guī)定過于籠統(tǒng),不利于商務(wù)部的反傾銷調(diào)查。
反觀WTO《反傾銷協(xié)議》以及美國、歐盟的立法,他們是非常注重這3種損害認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別的。
如,在認(rèn)定實(shí)質(zhì)性損害的參考因素方面,美國反傾銷法第771(7)條規(guī)定:“實(shí)質(zhì)性損害——(A)原則。——實(shí)質(zhì)性損害是指并非無關(guān)緊要的、非實(shí)質(zhì)性的損害。(B)數(shù)量和結(jié)果影響!獓H貿(mào)易委員會……在每一個(gè)案件中,(i)應(yīng)考慮:(Ⅰ)受調(diào)查的產(chǎn)品的進(jìn)口量;(Ⅱ)該產(chǎn)品的進(jìn)口對美國同類產(chǎn)品價(jià)格的影響;和(Ⅲ)該產(chǎn)品的進(jìn)口對同類產(chǎn)品國內(nèi)生產(chǎn)上的影響。(ii)可能考慮與有關(guān)是否存在由進(jìn)口引起的損害的決定的經(jīng)濟(jì)因素!倍趯(shí)質(zhì)損害威脅以及阻礙新產(chǎn)業(yè)建立的認(rèn)定因素上又有其他的規(guī)定。歐盟的反傾銷立法與美國的規(guī)定類似,也是針對3種損害分別制定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和參考因素的。這點(diǎn)我國的反傾銷立法還需要向歐美更多的學(xué)習(xí)。
(2)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的認(rèn)定
我國《反傾銷條例》第11條規(guī)定:“國內(nèi)產(chǎn)業(yè),是指中華人民共和國國內(nèi)同類產(chǎn)品的全部生產(chǎn)者,或者其總產(chǎn)量占國內(nèi)同類產(chǎn)品全部總產(chǎn)量的主要部分的生產(chǎn)者;但是,國內(nèi)生產(chǎn)者與出口經(jīng)營者或者進(jìn)口經(jīng)營者有關(guān)聯(lián)的,或者其本身為傾銷進(jìn)口產(chǎn)品的進(jìn)口經(jīng)營者的,可以排除在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)之外。在特殊情形下,國內(nèi)一個(gè)區(qū)域市場中的生產(chǎn)者,在該市場中銷售其全部或者幾乎全部的同類產(chǎn)品,并且該市場中同類產(chǎn)品的需求主要不是由國內(nèi)其他地方的生產(chǎn)者供給的,可以視為一個(gè)單獨(dú)產(chǎn)業(yè)!边@與WTO《反傾銷協(xié)議》以及歐美反傾銷法的規(guī)定大致相當(dāng),但是,還是稍顯概括,不是很具體,有些規(guī)定還存在一些缺陷。
首先,“主要部分”究竟是指的占多大比例的一部分沒有直接規(guī)定,現(xiàn)在認(rèn)定主要部分一般參照《反傾銷條例》第17條關(guān)于申請人主體資格的有關(guān)規(guī)定:“在表示支持申請或者反對申請的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)中,支持者的產(chǎn)量占支持者和反對者的總產(chǎn)量的50%以上的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定申請是由國內(nèi)產(chǎn)業(yè)或者代表國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提出,可以啟動反傾銷調(diào)查;但是,表示支持申請的國內(nèi)生產(chǎn)者的產(chǎn)量不足國內(nèi)同類產(chǎn)品總產(chǎn)量的25%的,不得啟動反傾銷調(diào)查!盵2]p28但是,從歐美反傾銷法的規(guī)定來看,“50%以上”并沒有作為他們認(rèn)定主要部分的依據(jù),中國也沒有必要用如此嚴(yán)格的要求來規(guī)定自己,并且,第17條本來就只是對申請人資格的規(guī)定而不是對“主要部分”的認(rèn)定,“如果申請得到了占國內(nèi)總產(chǎn)量25%的生產(chǎn)者的支持,那么這只是意味著申請是由代表國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)者提出。因此,總產(chǎn)量達(dá)到全部國內(nèi)產(chǎn)量25%的生產(chǎn)者只是代表了國內(nèi)產(chǎn)業(yè),但并不必然構(gòu)成國內(nèi)產(chǎn)業(yè)!盵3]
其次,沒有具體規(guī)定什么是“國內(nèi)生產(chǎn)者”。“國內(nèi)生產(chǎn)者”是否包含合資企業(yè),合作企業(yè)以及外商獨(dú)資企業(yè),從法條中我們無從得知。實(shí)際中,我們在發(fā)起對外反傾銷調(diào)查時(shí),是不會考慮被調(diào)查企業(yè)是不是屬于上述三種企業(yè)的。但是,上述企業(yè)是否也是“國內(nèi)生產(chǎn)者”條例沒有做明確規(guī)定。
最后,沒有規(guī)定關(guān)聯(lián)交易排除的具體標(biāo)準(zhǔn)!斗磧A銷條例》第11條規(guī)定:“國內(nèi)生產(chǎn)者與出口經(jīng)營者或者進(jìn)口經(jīng)營者有關(guān)聯(lián)的,或者其本身為傾銷進(jìn)口產(chǎn)品的進(jìn)口經(jīng)營者的,可以排除在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)之外!比绾卫斫狻翱梢耘懦趪鴥(nèi)產(chǎn)業(yè)之外”,什么情況下可以排除,什么情況下可以不排除,都應(yīng)該有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)可供參考,如果不區(qū)分國內(nèi)生產(chǎn)者究竟多大程度上依賴進(jìn)口被調(diào)查產(chǎn)品,與被調(diào)查產(chǎn)品的利益關(guān)系究竟有多深,簡單的一刀切會造成事實(shí)上的不公。
3、因果關(guān)系的認(rèn)定
我國《反傾銷條例》第8條第2款規(guī)定:“對實(shí)質(zhì)損害威脅的確定,應(yīng)當(dāng)依據(jù)事實(shí),不得僅依據(jù)指控、推測或者極小的可能性!边@是我國現(xiàn)行的法律法規(guī)體系中唯一的對傾銷與損害之間因果關(guān)系的規(guī)定。由此可知,我國現(xiàn)行的反傾銷法對因果關(guān)系的規(guī)定十分籠統(tǒng),并沒有作出明確的規(guī)定,只是在反傾銷調(diào)查程序中要求申請人提供證據(jù)證明傾銷與損害之間存在因果關(guān)系。
WTO《反傾銷協(xié)議》對因果關(guān)系的規(guī)定也只有3.5條:“必須表明,因傾銷的結(jié)果,正如本條第2款和第4款所規(guī)定的,傾銷的進(jìn)口產(chǎn)品正在造成本協(xié)議所指的損害。表明傾銷的進(jìn)口產(chǎn)品和對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害之間的因素關(guān)系,應(yīng)以當(dāng)局對 其所擁有的全部相關(guān)證據(jù)的審查為基礎(chǔ)。當(dāng)局也應(yīng)審查除傾銷的進(jìn)口產(chǎn)品之外的其他已知的因素,這些因素同時(shí)正在造成對產(chǎn)業(yè)的損害,由其了因素造成對產(chǎn)業(yè)的損害不得歸咎于傾銷的進(jìn)口產(chǎn)品。這方面特別可能包括有關(guān)的因素是:以非傾銷價(jià)格出售的進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量和價(jià)格,需求的減少或者消費(fèi)模式的變化,外國與國內(nèi)生產(chǎn)商之間的競爭,以及貿(mào)易限制措施,技術(shù)的發(fā)展以及出口實(shí)績和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)能力!钡牵@一規(guī)定也沒有規(guī)定明確的確定因果關(guān)系的方法,這導(dǎo)致了調(diào)查機(jī)構(gòu)在其他因素而非傾銷產(chǎn)品造成損害的主要原因時(shí),仍然采取反傾銷措施,這實(shí)際上會導(dǎo)致新的貿(mào)易保護(hù)主義。
由于沒有明確的法律條文規(guī)定,而且《反傾銷協(xié)議》的規(guī)定也不甚明了,國內(nèi)實(shí)際操作時(shí)大部分情況下采取主要因果關(guān)系。但是,即使是這樣,由于立法中沒有明文規(guī)定采取主要因果關(guān)系,仍然使得外界懷疑我國會出現(xiàn)新的貿(mào)易保護(hù)主義。
(二)程序法的不足
1、反傾銷調(diào)查程序存在的不足
(1)立案方面,《反傾銷條例》第18條規(guī)定:“在特殊情形下,商務(wù)部沒有收到反傾銷調(diào)查的書面申請,但有充分證據(jù)認(rèn)為存在傾銷和損害以及二者之間有因果關(guān)系的,可以決定立案調(diào)查!本烤故裁辞樾问侵浮疤厥馇樾巍保斗磧A銷條例》并沒有說明。
(2)沒有明確相關(guān)期限。在《反傾銷條例》中只就反傾銷調(diào)查的期限作了規(guī)定,但是,初裁、終裁以及退稅應(yīng)該在多長時(shí)間內(nèi)作出,并沒有規(guī)定,把有關(guān)期限當(dāng)作自由裁量權(quán)交給行政部門客觀上會造成不效率。
(3)公共利益條款的規(guī)定過于概括!斗磧A銷條例》第37 條規(guī)定:“征收反傾銷稅應(yīng)當(dāng)符合公共利益”。除此之外,在條例中再無對“公共利益”的具體規(guī)定。缺乏對公共利益的明確界定,也沒有國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的評估與保護(hù)機(jī)制、更沒有利益主體依此規(guī)定尋求利益保護(hù)的程序規(guī)定。
2、反規(guī)避措施存在的不足
《反傾銷條例》第55條規(guī)定:“商務(wù)部可以采取適當(dāng)措施,防止規(guī)避反傾銷措施的行為。”這一條款包含了兩方面的內(nèi)容,即,一方面,中國允許采取反規(guī)避措施;另一方面,反規(guī)避措施的執(zhí)行機(jī)構(gòu)為商務(wù)部。但是,僅僅這一條并不能構(gòu)成我國的反規(guī)避制度,反規(guī)避措施還存在許多不足:
(1)沒有明確反規(guī)避措施的主體。在歐美反傾銷法的規(guī)定中,制裁的當(dāng)事人范圍包括與傾銷產(chǎn)品的進(jìn)口商、出口商、生產(chǎn)商有股權(quán)、經(jīng)營、合同及其他聯(lián)系的自然人、法人和其他組織。
(2)沒有明確規(guī)避行為的做法。歐美反傾銷法對規(guī)避行為均有詳細(xì)的規(guī)定,比如,在美國的反傾銷法中就規(guī)定如下行為是規(guī)避行為:在美國組裝規(guī)避;第三國組裝規(guī)避;輕微改變產(chǎn)品規(guī)避;后期開發(fā)產(chǎn)品規(guī)避。
(3)沒有規(guī)定反規(guī)避措施的實(shí)施時(shí)間。反規(guī)避措施的實(shí)施必須針對法定期間內(nèi)實(shí)施的規(guī)避行為,歐盟的反傾銷法就規(guī)定,規(guī)避行為始于反傾銷調(diào)查程序前后。
(4)沒有規(guī)定反規(guī)避措施的程序。反規(guī)避調(diào)查應(yīng)該有一套合理的程序,在歐盟,要發(fā)動反規(guī)避調(diào)查應(yīng)與咨詢委員會商議后進(jìn)行,委員會有權(quán)要求海關(guān)對進(jìn)口貨物予以登記或要求其提供擔(dān)保,調(diào)查9個(gè)月內(nèi)結(jié)束。
3、反傾銷措施存在的不足
(1)臨時(shí)反傾銷措施的不足
《反傾銷條例》第28條規(guī)定:“初裁決定確定傾銷成立,并由此對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的,可以采取下列臨時(shí)反傾銷措施:征收臨時(shí)反傾銷稅;要求提供保證金、保函或者其他形式的擔(dān)保。臨時(shí)反傾銷稅稅額或者提供的保證金、保函或者其他形式擔(dān)保的金額,應(yīng)當(dāng)不超過初裁決定確定的傾銷幅度!
但是,條例并沒有規(guī)定調(diào)查當(dāng)局判斷采取臨時(shí)措施對防止調(diào)查期間的損害是必要的,如果沒有必要,就應(yīng)當(dāng)考慮其他措施。
第30條規(guī)定:“臨時(shí)反傾銷措施實(shí)施的期限,自臨時(shí)反傾銷措施決定公告規(guī)定實(shí)施之日起,不超過4個(gè)月;在特殊情形下,可以延長至9個(gè)月!
但是,條例沒有特別指明只有當(dāng)調(diào)查當(dāng)局審查是否某一低于傾銷幅度的稅將足以防止損害時(shí),才可以延長臨時(shí)措施至9個(gè)月。而且,如果不對“特殊情形”予以規(guī)定,就會產(chǎn)生隨意性。[4]p177
(2)價(jià)格承諾的不足
我國《反傾銷條例》第32條規(guī)定:“出口經(jīng)營者不作出價(jià)格承諾或者不接受價(jià)格承諾的建議的,不妨礙對反傾銷案件的調(diào)查和確定。出口經(jīng)營者繼續(xù)傾銷進(jìn)口產(chǎn)品的,商務(wù)部有權(quán)確定損害威脅更有可能出現(xiàn)!
WTO《反傾銷協(xié)議》第8.5條規(guī)定:“價(jià)格承諾可由進(jìn)口成員的主管機(jī)關(guān)提出建議,但不得強(qiáng)迫出口商作出此類承諾。出口商不提出此類承諾或不接受這樣做的邀請的事實(shí),決不能有損于對該案的審查。但是,如傾銷進(jìn)口產(chǎn)品繼續(xù)發(fā)生,則主管機(jī)關(guān)有權(quán)確定損害威脅更有可能出現(xiàn)!
二者的表述看上去沒有什么不同,但是,要是仔細(xì)研究我們可以看到我國《反傾銷條例》第32條規(guī)定與WTO《反傾銷協(xié)議》第8.5條的規(guī)定是有出入的,依照《反傾銷條例》第32條的規(guī)定,如果不提出或者接受價(jià)格承諾,商務(wù)部有權(quán)確定損害威脅更有可能出現(xiàn)。但是,如果依照《反傾銷協(xié)議》第8.5條的規(guī)定,出口商不提出或者接受價(jià)格承諾的事實(shí),不能有損于對該案的審查。簡而言之,如果按照字面意思來解釋,如果出口商不提出或者接受價(jià)格承諾,按照我國的規(guī)定,有可能因此導(dǎo)致商務(wù)部確定損害威脅更有可能出現(xiàn),而按照《反傾銷協(xié)議》的規(guī)定卻不會出現(xiàn)這樣的結(jié)果。
4、司法審查存在的不足
(1)配套規(guī)定的銜接問題
由于《反傾銷條例》中關(guān)于司法審查的規(guī)定只是一筆帶過,實(shí)際的操作還必須依賴其他的配套規(guī)定。最高人民法院于2002年9月11日通過了《關(guān)于審理反傾銷行政案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》(以下簡稱“反傾銷規(guī)定”) , 以司法解釋的形式正式確立了反傾銷司法審查程序。但是該規(guī)定與最高人民法院于2002年6月4日通過的《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》之間的關(guān)系并不明了,根據(jù)《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》被訴行政機(jī)關(guān)因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由, 不能在十日期限內(nèi)提供證據(jù)的, 應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀之日起七日內(nèi)向人民法院提出延期舉證的書面申請。否則, 被訴行政行為視同沒有相應(yīng)證據(jù)?墒,在“反傾銷規(guī)定”中沒有任何相關(guān)期限的規(guī)定,只是規(guī)定被訴行政機(jī)關(guān)有提供證據(jù)的義務(wù)?墒侨绻勒瘴覈⒎ǚǖ囊(guī)定,“反傾銷規(guī)定”作為新法應(yīng)該優(yōu)先適用,這就違背了后者第一條的規(guī)定。配套規(guī)定的銜接明顯有問題。[5]
(2)審查范圍存在的問題
我國《反傾銷條例》第53條規(guī)定:“對依照本條例第25條作出的終裁決定不服的,對依照本條例第四章作出的是否征收反傾銷稅的決定以及追溯征收、退稅、對新出口經(jīng)營者征稅的決定不服的,或者對依照本條例第五章作出的復(fù)審決定不服的,可以依法申請行政復(fù)議,也可以依法向人民法院提出訴訟!边@就說明了我國的司法審查受案范圍只有行政機(jī)關(guān)的作為,并且是終局性作為,而行政機(jī)關(guān)作出的不立案決定、否定性初裁決定、中止或終止調(diào)查決定等則不在審查的范圍之內(nèi),這對行政相對人的利益保護(hù)是不夠全面的,也不符合行政訴訟法的一般原則。
(3)審查標(biāo)準(zhǔn)存在的問題
我國在司法解釋中規(guī)定,人民法院對被訴反傾銷行政行為的事實(shí)問題和法律問題,進(jìn)行合法性審查。但是對法院可以在多大程度上對反傾銷調(diào)查的事實(shí)和法律問題進(jìn)行審查卻未有詳細(xì)規(guī)定因?yàn),對法院而言法律問題的適用是否合法法官是權(quán)威,做合法性審查沒有什么難度,能夠很有效率的得出正確的結(jié)論。但是,將專業(yè)性很強(qiáng)的反傾銷事實(shí)問題的合法性交由法官審查,這是對絕大部分法官的一大挑戰(zhàn),結(jié)合中國目前的國情來看,中國的反傾銷人才奇缺,而精通反傾銷問題的法官更少。這樣的立法可操作性不強(qiáng),需要進(jìn)一步完善。[6]
(三)立法層次不高
我國《反傾銷條例》是由國務(wù)院頒布的行政法規(guī),效力層次較低,難以做到調(diào)動社會各方面資源充分有效地進(jìn)行反傾銷調(diào)查和采取反傾銷措施。同時(shí),其缺乏與國外高層次反傾銷法律的對等性。由于層級較低,《反傾銷條例》與其他高層次法律發(fā)生沖突時(shí),效力低于其他法律,很有可能會被有心人用以規(guī)避《反傾銷條例》。[7]《反傾銷條例》立法層級低,與之相配套的法規(guī)層級就會更低,遇到的諸如銜接問題,沖突問題會更多,這在實(shí)際上大大的影響了《反傾銷條例》的適用。
除此之外,反傾銷、反壟斷、反補(bǔ)貼以及保障措施,應(yīng)該是出于同一個(gè)立法層級上的,我國于2007年8月30日頒布了由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過的《反壟斷法》,這樣就使得《反壟斷法》在立法層級上凌駕于《反傾銷條例》之上,這顯然也是不合理的。
正如前文所述,我國的反傾銷法經(jīng)過十年的發(fā)展與完善,已經(jīng)取得了長足的進(jìn)步。可是,囿于實(shí)際,反傾銷法還是有不少的缺陷存在,對中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了一定的消極影響,反傾銷法亟待完善。
(一)完善反傾銷實(shí)體法的建議
1.完善傾銷的認(rèn)定
(1)對“正常價(jià)值”中涉及到的一些具體問題應(yīng)該明確規(guī)定
“正常價(jià)值”的認(rèn)定涉及“正常貿(mào)易過程”的確定,這點(diǎn)是我國《反傾銷條例》沒有予以確定的。我們可以借鑒WTO以及歐美的做法,對“低于成本銷售”的參考因素,以及符合“關(guān)聯(lián)交易”的情況進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。但是,具體的標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)我國的實(shí)際情況制定,不能生搬硬套歐美的標(biāo)準(zhǔn)。比如,歐美的反傾銷法規(guī)中規(guī)定,5%的股份互持都可以界定為關(guān)聯(lián)方。這一界定標(biāo)準(zhǔn)無疑會使關(guān)聯(lián)方的數(shù)目大增,同時(shí)也增加了人為制造傾銷幅度的可能性。
此外,還應(yīng)該通過列舉加“兜底條款”的方式,明確規(guī)定什么情況下 “同類產(chǎn)品的價(jià)格、數(shù)量不能據(jù)以進(jìn)行公平比較”而采用“適當(dāng)?shù)谌龂钡膬r(jià)格,并且還應(yīng)該對“適當(dāng)?shù)谌龂钡呐卸?biāo)準(zhǔn)予以確定。盡可能的減少判斷的隨意性,將行政主管部門的自由裁量限制在一個(gè)可控的范圍內(nèi)。
(2)完善“出口價(jià)格”的確定制度
第一,可以借鑒歐美的立法經(jīng)驗(yàn),明確《反傾銷條例》第5條中沒有規(guī)定的專業(yè)術(shù)語。如,對“價(jià)格不可靠”可以參照美國反傾銷法的規(guī)定,詳細(xì)列明在哪些情況下會導(dǎo)致“價(jià)格不可靠”。其他沒有規(guī)定的專業(yè)術(shù)語均可以參照國外的先進(jìn)立法,結(jié)合我國的實(shí)際進(jìn)行必要的界定。
第二,可以參照歐盟的反傾銷立法,明確出口價(jià)格的構(gòu)成因素。比如,在確定出口價(jià)格時(shí),應(yīng)當(dāng)調(diào)整的價(jià)格因素包括:正常的運(yùn)輸、保險(xiǎn)、處置、裝卸及附加費(fèi)用,關(guān)稅、反傾銷稅和因產(chǎn)品進(jìn)口或者銷售在進(jìn)口國所交的其他稅款,以及一個(gè)合理幅度內(nèi)的銷售費(fèi)用、一般費(fèi)用、管理費(fèi)用和利潤。
(3)完善傾銷幅度的規(guī)定
我國的《反傾銷條例》對傾銷幅度的規(guī)定過于簡單。筆者認(rèn)為,應(yīng)該對影響傾銷幅度的不同因素進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整,包括稅收、銷售條件的不同以及貿(mào)易水平、銷售數(shù)量等。在比較正常價(jià)值與出口價(jià)格時(shí),應(yīng)該調(diào)整至出口國出廠價(jià)的基礎(chǔ)上進(jìn)行比較,以免造成不公。此外,還有學(xué)者提到在需要進(jìn)行貨幣兌換時(shí),僅以“銷售日”的匯率為準(zhǔn),而不考慮匯率的變動情況。[1]p120
2.完善對損害的認(rèn)定
(1)實(shí)質(zhì)損害、實(shí)質(zhì)損害威脅以及阻礙新產(chǎn)業(yè)的建立的認(rèn)定
建議對《反傾銷條例》第8條進(jìn)行修改,對不同的損害規(guī)定不同的參考因素。
對實(shí)質(zhì)性損害規(guī)定以下參考因素:①受調(diào)查產(chǎn)品的進(jìn)口量;②該產(chǎn)品對③中國同類產(chǎn)品在價(jià)格上的影響;④該產(chǎn)品的進(jìn)口對中國同類產(chǎn)品生產(chǎn)地影響。
對實(shí)質(zhì)損害威脅的認(rèn)定可以規(guī)定以下參考因素:①出口國現(xiàn)存的,未動用的生產(chǎn)力以及其他因素可能導(dǎo)致未來不久出口國生產(chǎn)力將大幅上升,中國有可能遭受傾銷;②進(jìn)口產(chǎn)品在中國庫存實(shí)質(zhì)性增加;③進(jìn)口產(chǎn)品的大幅度增長率顯示進(jìn)口產(chǎn)品有大幅度進(jìn)口的可能性;④進(jìn)口產(chǎn)品是否正在阻止價(jià)格上漲或者刻意壓低價(jià)格。
對阻礙新產(chǎn)業(yè)的建立的認(rèn)定,2003年修訂的《反傾銷損害調(diào)查規(guī)定》第9條作了比較合理的規(guī)定:“確定對建立國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的實(shí)質(zhì)阻礙,除了第8條的因素外,還應(yīng)審查但不限于以下因素;國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的建立或者籌建情況;國內(nèi)需求的增長情況及其影響;傾銷進(jìn)口產(chǎn)品對國內(nèi)市場狀況的影響;傾銷進(jìn)口產(chǎn)品耳朵后續(xù)生產(chǎn)能力和國內(nèi)市場的發(fā)展趨勢!钡,該規(guī)定還是沒有解決“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)建立或者籌建”的具體參考標(biāo)準(zhǔn),筆者認(rèn)為可以借鑒美國國際貿(mào)易委員會認(rèn)定國內(nèi)產(chǎn)業(yè)是否已經(jīng)建立的參考因素:①國內(nèi)產(chǎn)業(yè)何時(shí)進(jìn)行生產(chǎn);②生產(chǎn)是持續(xù)的還是時(shí)斷時(shí)續(xù);③同國內(nèi)市場總規(guī)模相比,國內(nèi)生產(chǎn)規(guī)模的大小;④國內(nèi)產(chǎn)業(yè)是否已經(jīng)達(dá)到收支平衡點(diǎn);⑤生產(chǎn)行為出自一個(gè)新的行業(yè)還是僅是莫伊建立的企業(yè)在新的生產(chǎn)線上進(jìn)行的。[8]
(2)完善對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)認(rèn)定的規(guī)定
建議對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的“主要部分”進(jìn)行明確規(guī)定.這方面可以借鑒歐盟反傾銷法規(guī)第384/96號規(guī)則第5條第4款的規(guī)定,將“主要部分”定義為:“那些生產(chǎn)與傾銷產(chǎn)品屬同類產(chǎn)品,且其集體產(chǎn)量占該同類產(chǎn)品的50%生產(chǎn)份額的國內(nèi)生產(chǎn)上,并且明確支持反傾銷申訴的生產(chǎn)商的總產(chǎn)量不低于該行業(yè)總產(chǎn)量的25%!庇械膶W(xué)者也建議采取美國式的做法,即,不規(guī)定一個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn),個(gè)案分析。但是,這是不大符合中國的國情的,中國是成文法國家,不可能像美國做得那么靈活。再者,美國的做法確實(shí)有貿(mào)易保護(hù)之嫌。
應(yīng)該明確規(guī)定中外合資企業(yè),中外合作企業(yè)以及外商獨(dú)資企業(yè)也屬于“國內(nèi)生產(chǎn)者”,保護(hù)它們的合法權(quán)益。
對“關(guān)聯(lián)交易的情形”也應(yīng)該制定更明確的標(biāo)準(zhǔn)。比如,對本身是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的大生產(chǎn)商,但是,由于各種原因進(jìn)口了很少量被調(diào)查產(chǎn)品,這樣的企業(yè)是不是也應(yīng)該歸入關(guān)聯(lián)交易企業(yè)?針對這種情形,筆者建議增加考量是否屬于關(guān)聯(lián)交易的標(biāo)準(zhǔn),如,企業(yè)近期生產(chǎn)產(chǎn)品與進(jìn)口產(chǎn)品之間的比例;主要利潤來源;受被調(diào)查產(chǎn)品損害程度(開工率,庫存,利潤率等)。
應(yīng)該改變現(xiàn)有的“區(qū)域市場”的劃分,我國現(xiàn)有的劃分狀況是全國分為華北、華中、華南、華東,大西北幾個(gè)區(qū)域市場。一個(gè)區(qū)域就相當(dāng)于幾個(gè)歐洲國家的大小了實(shí)際上一個(gè)區(qū)域中市場情況有很大差別,不利于“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”的認(rèn)定。建議以省為單位劃分“區(qū)域市場”,既方便統(tǒng)計(jì),也更切合我國的實(shí)際。
3.完善因果關(guān)系的認(rèn)定
我國有必要在立法中明確規(guī)定因果關(guān)系的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),但是,沒有必要直接在立法中規(guī)定我國采用的因果關(guān)系的類型,可以借鑒《反傾銷協(xié)議》第3.5條的做法,規(guī)定在確定因果關(guān)系時(shí)應(yīng)該考察的相關(guān)因素和無關(guān)因素。這樣做的好處是,足夠靈活,而自由裁量又被控制在一個(gè)理想的范圍內(nèi)。
(二)完善反傾銷程序法的建議
1.完善反傾銷調(diào)查程序
(1)應(yīng)該明確規(guī)定在哪些“特殊情形下”,反傾銷機(jī)構(gòu)可以自行立案調(diào)查。在立法技術(shù)上,可以借鑒美國的做法,采取列舉加兜底條款的方式,這樣可以限制反傾銷機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)。
(2)盡量確定相關(guān)期限。這方面可以借鑒美國反傾銷法規(guī)定:美國國際貿(mào)易委員會在受到申訴書45天內(nèi)應(yīng)該作出是否存在損害的初裁。根據(jù)美國法院的判決,這一期限是強(qiáng)制性的,而不是自由裁量。如果國際貿(mào)易委員會的初裁是肯定的,則商務(wù)部必須在申訴之日起160天內(nèi)作出是否存在傾銷的初裁,這一期限可以推遲50天。如果國際貿(mào)易委員會作出的初裁是否定的,則反傾銷程序終止,整個(gè)反傾銷案件到此結(jié)束。在國際貿(mào)易委員會作出肯定性初裁后,商務(wù)部收到申訴書235天之內(nèi)或在其作出初裁75天內(nèi)發(fā)布終裁結(jié)果,特殊情況下可以延期60天。
雖然,我國的國情與美國不同,在具體的期限上不可能直接采取美國的做法,但是,我們可以參照美國的做法,將整個(gè)反傾銷調(diào)查程序的每個(gè)部分都規(guī)定一個(gè)相對嚴(yán)格的期限有助于促進(jìn)反傾銷機(jī)構(gòu)提高辦事效率,也能更好的保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。
(3)完善“公共利益”條款的規(guī)定。
①明確界定“公共利益”,可以借鑒歐美反傾銷法的規(guī)定,將“公共利益”界定為包括國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、國內(nèi)用戶與消費(fèi)者的利益。
②建立“公共利益”評估機(jī)制,可以參照歐盟反傾銷法的規(guī)定,設(shè)置具體的評估標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為,在評估“公共利益”時(shí)可以參考以下考量標(biāo)準(zhǔn):相關(guān)產(chǎn)品的市場特性和競爭結(jié)構(gòu)分析;反傾銷措施對中國申訴工業(yè)造成的影響考量;其他利害關(guān)系方的利益考量;反傾銷措施對外部經(jīng)濟(jì)政策的考慮;無關(guān)的利益或者無需進(jìn)行考量的利益等。
③建立一整套合理的程序,使消費(fèi)者、下游產(chǎn)業(yè)等利益主體可以尋求救濟(jì)。從歐盟反傾銷條例來看,目前正在實(shí)施的第384 號條例,在程序上保障了各利益主體向歐盟委員會表達(dá)各自利益的權(quán)利。在訴訟程序中,不僅僅是申訴方,傾銷產(chǎn)品的進(jìn)口商、使用者、消費(fèi)者團(tuán)體以及各自的貿(mào)易協(xié)會都有資格在委員會規(guī)定的期限內(nèi)表達(dá)他們各自的利益,他們也可以就歐盟利益問題向委員會提出舉行聽審。他們還可以要求獲得其他當(dāng)事方提交的非保密信息。這樣的規(guī)定對防止反傾銷調(diào)查機(jī)構(gòu)濫用職權(quán),保障利益主體的合法權(quán)益是很有幫助的,我國的反傾銷法可以借鑒。
2.完善反規(guī)避措施
(1)明確規(guī)定反規(guī)避措施的主體。可以借鑒歐美反傾銷法的規(guī)定將反規(guī)避措施制裁的當(dāng)事人范圍規(guī)定為:包括與傾銷產(chǎn)品的進(jìn)口商、出口商、生產(chǎn)商有股權(quán)、經(jīng)營、合同及其他聯(lián)系的自然人、法人和其他組織。
(2)明確規(guī)定反規(guī)避措施的相關(guān)程序以及時(shí)間表。反規(guī)避的調(diào)查程序,可分為五個(gè)階段:申訴與立案;初步調(diào)查;臨時(shí)措施;最終措施;司法復(fù)審。申訴可以借鑒反傾銷調(diào)查立案的程序,由符合標(biāo)準(zhǔn)的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的代表提出申訴,在特殊情況下也可以由商務(wù)部依職權(quán)調(diào)查;經(jīng)初步調(diào)查證明滿足了除矯正效果的損害之外的其他條件后,可對進(jìn)口的相關(guān)成品采取臨時(shí)反傾銷措施;在征詢相關(guān)部門關(guān)于矯正效果的損害的意見后,決定最終采取的反規(guī)避措施;當(dāng)事人不服裁決的,可以提起司法復(fù)審。
除此之外,還應(yīng)該規(guī)定合理的時(shí)間表,提高效率。
(3)可以將原產(chǎn)地規(guī)則應(yīng)用到反規(guī)避制度中,作為認(rèn)定規(guī)避行為標(biāo)準(zhǔn)之一。產(chǎn)品的改變就是改成另外一個(gè)國家的產(chǎn)品,或者另外一種產(chǎn)品。原產(chǎn)地規(guī)則可以作為判別的標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)可或者不認(rèn)可這種改變。采用原產(chǎn)地規(guī)則還比較嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、統(tǒng)一,便于執(zhí)法裁定,減少行政人員的自由裁量權(quán)。
3.完善反傾銷措施
(1)完善臨時(shí)反傾銷措施的規(guī)定
WTO《反傾銷協(xié)議》第7.1條規(guī)定:“臨時(shí)措施只有在下列情況下方可實(shí)施:(i)已依照第5條的規(guī)定發(fā)起調(diào)查,已為此發(fā)出公告,且已給予利害關(guān)系方提交信息和提出意見的充分機(jī)會;(ii)已作出關(guān)于傾銷和由此產(chǎn)生的對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害的初步肯定裁定;以及(iii)有關(guān)主管機(jī)關(guān)判斷此類措施對防止在調(diào)查期間造成損害是必要的!
我國的《反傾銷條例》第28條應(yīng)該增加“必要”二字,即,只有在必要的情況下才能采取臨時(shí)反傾銷措施。在第30條中也有必要規(guī)定:“只有當(dāng)商務(wù)部審查是否某一低于傾銷幅度的稅將足以防止損害時(shí),才可以延長臨時(shí)措施至9個(gè)月!辈⑶,要規(guī)定延長臨時(shí)措施至9個(gè)月的“特殊情況”是哪些情況,不然容易產(chǎn)生隨意性。
(2)完善價(jià)格承諾的規(guī)定
建議將我國《反傾銷條例》第32條修改成:“商務(wù)部可以建議出口經(jīng)營者作出價(jià)格承諾,出口經(jīng)營者不作出價(jià)格承諾或者不接受價(jià)格承諾的建議的,不應(yīng)影響對反傾銷案件的調(diào)查和確定。出口經(jīng)營者繼續(xù)傾銷進(jìn)口產(chǎn)品的,商務(wù)部有權(quán)確定損害威脅更有可能出現(xiàn)!
4.完善司法審查制度
(1)妥善解決配套規(guī)定的銜接問題
我國現(xiàn)行的反傾銷司法審查制度是由《反傾銷條例》的相關(guān)規(guī)定以及其他配套規(guī)定組成的。但是,這些配套規(guī)定是由不同的部門制定頒布的,制定頒布的目的也不一致,導(dǎo)致這些規(guī)定之間的銜接出現(xiàn)不少問題,有必要對這些配套規(guī)定重新梳理,妥善解決配套規(guī)定之間的沖突。
(2)拓寬司法審查的范圍
建議將行政機(jī)關(guān)作出的不立案決定、否定性初裁決定、中止或終止調(diào)查決定等納入審查的范圍之內(nèi)。避免因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)的消極怠慢作出的不立案決定、否定性初裁決定、中止或終止調(diào)查決定損害行政相對人的合法權(quán)益,這也更加符合我國行政訴訟法的要求。
(3)改變現(xiàn)有的審查標(biāo)準(zhǔn)
建議將事實(shí)問題的合法性審查從司法審查的范圍中除去。反傾銷的事實(shí)問題專業(yè)性太強(qiáng),在我國現(xiàn)行的司法體系下,由于并不存在專門的對外貿(mào)易法院,一般的行政庭法官根本沒有足夠的專業(yè)素養(yǎng)來審查反傾銷事實(shí)是否合法。事實(shí)問題是否合法,建議將舉證責(zé)任交由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān),法院只審查法律問題的合法性,既提高了效率,又更能達(dá)到司法審查制度應(yīng)有的效果。
(三)提高反傾銷立法層級
由于《反傾銷條例》是由國務(wù)院制定的行政法規(guī),在實(shí)踐中出現(xiàn)了不少問題,建議由人大制定反傾銷法,提高立法層級。提高反傾銷法的立法層級的好處在于:
首先,能集中社會上各種資源,各種力量開展反傾銷調(diào)查和采取反傾銷措施。由于反傾銷調(diào)查涉及的問題很多,面很廣,要獲得準(zhǔn)確的數(shù)據(jù),需要社會的通力協(xié)助,提高立法層級可以使得反傾銷法更加具有權(quán)威性。
其次,能避免因?yàn)樾实拖拢谂c其他法律發(fā)生沖突時(shí)條例部分或者全部失效的問題。
再次,可以藉此梳理配套規(guī)定,解決配套規(guī)定之間的沖突問題。
最后,可以獲得和國外對等的反傾銷法立法層級,與《反壟斷法》也可以在一個(gè)立法層級上,這也是我國法制統(tǒng)一的題中之義。
經(jīng)過十幾年的反傾銷立法實(shí)踐,我國現(xiàn)行的反傾銷法規(guī)定已經(jīng)與WTO《反傾銷協(xié)議》以及歐美的反傾銷法十分接近了,在短短的十幾年里能取得這樣的成績十分不易。但是,我國研究反傾銷的時(shí)間尚短,人才積蓄不夠,經(jīng)驗(yàn)奇缺,這也使得我國現(xiàn)行的反傾銷法與上述比較成功的反傾銷法之間還存在差距。隨著我國對外開放的程度逐步加深,國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受關(guān)稅保護(hù)的力度越來越小,許多新興行業(yè)受到外國產(chǎn)品的強(qiáng)烈沖擊。在這種情況下,反傾銷法亟待完善。
(信息來源:貿(mào)易救濟(jì)與產(chǎn)業(yè)安全論叢)
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