解讀《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定(試行)》

周建民

    1999年6月5日，最高人民法院第1066次審判委員會(huì)討論通過了《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定(試行)》 (法釋[1999]15號)(以下簡稱《規(guī)定》)于1999年7月8日公布施行。1986年4月12日最高人民法院頒發(fā)的《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》同時(shí)廢止�！兑�(guī)定》由導(dǎo)語、受理與管轄、案件的審理、權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)讓、合同的變更和終止、責(zé)任的承擔(dān)和其他等七個(gè)部分組成，共四十條。為使各地人民法院進(jìn)一步了解《規(guī)定》的精神，更好地發(fā)揮《規(guī)定》在審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件中的指導(dǎo)作用，本文就制定《規(guī)定》的背景、指導(dǎo)思想、法律與政策依據(jù)以及在適用中應(yīng)該注意的問題作一個(gè)簡要的說明。

    一、背景

    為認(rèn)真貫徹黨的十五屆三中全會(huì)精神，落實(shí)《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，1999年11月，最高人民法院黨組決定起草《規(guī)定》，以對1986年4月12日印發(fā)的《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》 (以下簡稱《意見》)進(jìn)行修改。起草《規(guī)定》是以《意見》和1993年對《意見》的修改稿為基礎(chǔ)的。最高人民法院經(jīng)濟(jì)庭在北京懷柔、河北三河等地的基層人民法院和人民法庭進(jìn)行了實(shí)際調(diào)查后，于1998年11月下旬，擬定了初稿，提交給全國人民法院工作會(huì)議討論。1998年12月，根據(jù)肖揚(yáng)院長、唐德華、李國光副院長的批示，經(jīng)濟(jì)庭負(fù)責(zé)起草《規(guī)定》的同志又到湖北襄樊市、黃崗市、襄陽縣、廣東潮州市、四川成都市、湖南常德市等地的部分人民法院、人民法庭、政府有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組以及村民中開展調(diào)查研究，先后召開各種座談會(huì)10多個(gè)，參加座談會(huì)的百余人。此外，還在田間、地頭、走村串戶采訪了部分農(nóng)民、農(nóng)戶。所到之處，得到了當(dāng)?shù)攸h委和政府的大力支持。通過調(diào)查，掌握了第一手材料，對當(dāng)前黨對農(nóng)村的政策和中國農(nóng)村進(jìn)行第二輪土地承包的情況有了深入的了解。之后，負(fù)責(zé)起草的同志又征求了農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司和最高人民法院民庭、行政庭、研究室的意見。之后，經(jīng)經(jīng)濟(jì)庭庭務(wù)會(huì)討論，又對《規(guī)定》的初稿作了較大的修改，形成送審稿。1999年4月，經(jīng)報(bào)院領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)提交院審判委員會(huì)討論。1999年6月5日，經(jīng)最高人民法院第1066次審判委員會(huì)討論通過，于1999年7月8日公布施行。

    二、制定《規(guī)定》的指導(dǎo)思想和法律政策依據(jù)

    制定《規(guī)定》的指導(dǎo)思想是為了正確、及時(shí)地審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制不斷完善和發(fā)展，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，保持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。制定本規(guī)定的法律和政策依據(jù)是《民法通則》、《民事訴訟法》、《土地法》、《經(jīng)濟(jì)合同法》、《合同法》、《農(nóng)業(yè)法》、《水土保持法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》、《仲裁法》、《村民委員會(huì)組織法》、國務(wù)院《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》、中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》等有關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定。同時(shí)，注意認(rèn)真總結(jié)了全國人民法院多年來審判農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

    (一)受理與管轄

    1、《土地管理法》第十四條第二款規(guī)定：“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個(gè)別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)�！钡谑�五條第二款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)�！薄洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第十九條第一款規(guī)定：“涉及村民利益的下列事項(xiàng)，村民委員會(huì)必須提請村民會(huì)議討論決定，方可辦理：(一)鄉(xiāng)統(tǒng)籌的受繳方法，村提留的收繳及使用；……(五)村集體經(jīng)濟(jì)的立項(xiàng)、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案；(六)村民的承包經(jīng)營方案；”第二十四條第一款規(guī)定：“村民委員會(huì)解決問題，采取少數(shù)服從多數(shù)的原則�！备鶕�(jù)上述規(guī)定，《規(guī)定》在第二條作了“發(fā)包方所屬的半數(shù)以上村民，以簽訂承包合同的違反《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》等法律規(guī)定的民主議定原則，或者其所簽合同內(nèi)容違背多數(shù)村民意志，損害集體和村民利益為由，以發(fā)包方為被告，要求確認(rèn)承包合同的效力提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理，并可追加承包方作為第三人參加訴訟”的規(guī)定。適用這一規(guī)定的條件有四項(xiàng)：第一，原告的主體是發(fā)包方所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織半數(shù)以上的村民，即作為發(fā)包方的村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部半數(shù)以上的成員；第二，被告的主體是發(fā)包方；第三，起訴的理由是因發(fā)包方在簽訂承包經(jīng)營合同時(shí)違反法定的民主議定原則，或者所訂合同的內(nèi)容違背多數(shù)村民的意志，損害集體和村民的利益；第四，其訴訟請求是確認(rèn)合同的效力。為了便于人民法院審判和當(dāng)事人訴訟，本條還規(guī)定，人民法院依法受理案件后，可以通知承包人作為第三人參加訴訟。

    2、根據(jù)《土地管理法》和有關(guān)政策的規(guī)定，土地承包期延長三十年，在三十年時(shí)間內(nèi)，由于承包方家庭人口的增減和共同承包人人員的變化等因素的影響，增減或者變更承包人的可能性相當(dāng)大。為了保持承包經(jīng)營關(guān)系的相對穩(wěn)定，有利于勞動(dòng)力的合理流轉(zhuǎn)，同時(shí)依法保護(hù)承包人的訴訟權(quán)利，《規(guī)定》第五條作了關(guān)于“農(nóng)業(yè)承包合同簽訂后，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方增加承包人的，新增加的承包人可以作為訴訟當(dāng)事人。發(fā)包方知道或者應(yīng)當(dāng)知道增加了承包人，但在六個(gè)月內(nèi)未提出異議的，視為發(fā)包方對該事實(shí)的認(rèn)可，新增加的承包人可以作為訴訟當(dāng)事人”的規(guī)定。根據(jù)這一規(guī)定，一方面發(fā)包方對新增加的承包人享有審查并決定是否同意其參與承包經(jīng)營的權(quán)利；一方面又對其權(quán)利進(jìn)行了限制，即在發(fā)包方知道或者應(yīng)當(dāng)知道增加了承包人的情況下，六個(gè)月內(nèi)未提出異議的，視為對該事實(shí)的認(rèn)可，新增加的承包人可以作為訴訟當(dāng)事人，依法享有訴訟的權(quán)利。

    農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件，在管轄上適用合同案件管轄的一般原則，即《規(guī)定》第三條所規(guī)定的“農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件， 由承包合同履行地或者被告住所地人民法院管轄�！�

    (二)案件的審理

    1、鑒于《民法通則》對承包經(jīng)營法律關(guān)系的規(guī)定較少，且尚無專門的法律、法規(guī)對農(nóng)業(yè)承包作出明確具體的規(guī)定，審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件主要依據(jù)國家的有關(guān)政策，因此，有必要明確有關(guān)政策的內(nèi)容，并以之作為處理此類案件的依據(jù)，以彌補(bǔ)立法的不足。故《規(guī)定》第六條作了“人民法院審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件應(yīng)當(dāng)遵循依照有關(guān)法律、法規(guī)，維護(hù)農(nóng)村政策的穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的原則”這一原則性規(guī)定。

    2、根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，季節(jié)性強(qiáng)的特點(diǎn)，《規(guī)定》第七條規(guī)定：“人民法院對農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)受理，盡快審結(jié)。對因發(fā)生糾紛可能影響生產(chǎn)的，可裁定先行恢復(fù)生產(chǎn)；承包方恢復(fù)生產(chǎn)確有困難或者拒絕恢復(fù)生產(chǎn)的，由發(fā)包方負(fù)責(zé)組織先行恢復(fù)生產(chǎn)，恢復(fù)生產(chǎn)所發(fā)生的費(fèi)用由過錯(cuò)方承擔(dān)�！边@是要求人民法院在審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件時(shí)，要充分考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)性強(qiáng)的特殊性，對于一般性的案件，要依法及時(shí)受理盡快審結(jié)；對可能影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的案件，可以根據(jù)實(shí)際情況，裁定先行恢復(fù)生產(chǎn)，恢復(fù)生產(chǎn)所發(fā)生的費(fèi)用，由過錯(cuò)方承擔(dān)。

    3、國務(wù)院頒布的《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定：農(nóng)民除繳納稅金，完成國家農(nóng)產(chǎn)品定購任務(wù)外，依照法律、法規(guī)所承擔(dān)的村(包括村民小組)提留、鄉(xiāng)(包括鎮(zhèn))統(tǒng)籌費(fèi)、勞務(wù)(農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工)以及其他費(fèi)用，農(nóng)民直接向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，(不含鄉(xiāng)集體所有制企業(yè)繳納的利潤)，以鄉(xiāng)為單位(注：現(xiàn)已改為以村為單位)，以國家統(tǒng)計(jì)局批準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)部制定的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收益分配統(tǒng)計(jì)報(bào)表和計(jì)算方法統(tǒng)計(jì)數(shù)字為依據(jù)，不得超過上一年農(nóng)民人均純收入的5％。對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市批準(zhǔn)，可以適當(dāng)提高提取比例�！吨泄仓醒朕k公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》第八條規(guī)定：“農(nóng)民要按照國家規(guī)定，積極繳納稅金，完成農(nóng)產(chǎn)品定購任務(wù)，承擔(dān)村提留，鄉(xiāng)統(tǒng)籌和勞務(wù)。凡農(nóng)民應(yīng)繳納的錢物都要通過農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡或承包合同書等書面形式確定下來，明確項(xiàng)目和數(shù)量。對繳納村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)確有困難的，要依照有關(guān)規(guī)定，分別予以減、緩、免。對有能力繳納而不繳納的，可以依照村規(guī)民約進(jìn)行教育，或按照訴訟程序依法解決�！蔽覀冊谡{(diào)查中了解到，有的合同包含一些不合法的費(fèi)用，如非法集資、亂攤派、搭車收費(fèi)等，超過了5％法規(guī)和政策規(guī)定，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。為了切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，我們依據(jù)上述有關(guān)規(guī)定，在第八條規(guī)定了“人民法院在審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件時(shí)，對承包合同中所約定的承包方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)中，超過有關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定的，超過的部分不予保護(hù)”的規(guī)定。在適用這一條款審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件時(shí)，要認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)有關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地掌握當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入等有關(guān)情況，以利于及時(shí)、客觀、公正、準(zhǔn)確地處理好農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件，取得良好的社會(huì)效果。

    4、中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的通知》第六條關(guān)于“除工副業(yè)，果園、魚塘，‘四荒’等實(shí)行專業(yè)承包和招標(biāo)承包的項(xiàng)目外，其他土地，無論是稱口糧田，責(zé)任田，還是稱經(jīng)濟(jì)田，其承包費(fèi)都屬于農(nóng)民向集體經(jīng)濟(jì)組織上交的村提留，鄉(xiāng)統(tǒng)籌的范圍，要嚴(yán)格控制在上年農(nóng)民人均純收入的5％以內(nèi)(以村為單位)�！边@一規(guī)定確定了目前我國農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營的三種形式：其一是責(zé)任田承包(有的地方稱口糧田、經(jīng)濟(jì)田或稱大田承包)；其二是專業(yè)承包，即工副業(yè)、果園、魚塘等具有一定專業(yè)性質(zhì)的承包；其三是通過招投方式產(chǎn)生的承包經(jīng)營法律關(guān)系的招標(biāo)承包。三種承包經(jīng)營方式的主要區(qū)別在于承包與發(fā)包雙方產(chǎn)生承包經(jīng)營法律關(guān)系的途徑和確定雙方的權(quán)利義務(wù)的方法不同。責(zé)任田承包的承包人，一般為本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，與發(fā)包方建立其承包經(jīng)營法律關(guān)系和確定其權(quán)利義務(wù)，有關(guān)規(guī)定對其權(quán)利義務(wù)的范圍一般具有較明確的規(guī)定。專業(yè)承包和招標(biāo)承包的承包方主體可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，也可以是非本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。專業(yè)承包中，雙方的權(quán)利義務(wù)一般是雙方通過要約、承諾，通過協(xié)商確定的。招標(biāo)承包的承包經(jīng)營關(guān)系和其權(quán)利義務(wù)是通過招投標(biāo)確定的。責(zé)任田承包經(jīng)營關(guān)系的建立和權(quán)利義務(wù)的確定，主要是依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，承包與發(fā)包雙方一般只能在其規(guī)定的范圍內(nèi)對其具體內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商。而專業(yè)承包和招標(biāo)承包的承包經(jīng)營關(guān)系的建立和權(quán)利義務(wù)的確定，則主要是根據(jù)雙方當(dāng)事人的意愿，特別是對具體的權(quán)利義務(wù)的確定，當(dāng)事人具有較大的自主權(quán)。正是基于責(zé)任田承包與專業(yè)承包、招標(biāo)承包具有上述區(qū)別，《規(guī)定》第八條第一款規(guī)定：“人民法院在審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件時(shí)，對承包合同中所約定的承包方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)中，超過有關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定的，超過的部分不予保護(hù)”。第二款又作了“前款規(guī)定不適用專業(yè)承包和招標(biāo)承包的專業(yè)承包合同糾紛案件”的規(guī)定。

    5、我們在調(diào)查中了解到，有些地方的承包合同，其權(quán)利義務(wù)僅有原則的規(guī)定，沒有具體內(nèi)容，操作較為困難。為了解決這一實(shí)際問題，故在《規(guī)定》第九條作了關(guān)于“農(nóng)業(yè)承包合同中，對承包金額或交納承包金的比例或者范圍沒有約定或者約定不明確的，人民法院可在查清事實(shí)，分清責(zé)任的基礎(chǔ)上主持雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。當(dāng)事人不愿調(diào)解或調(diào)解不成的，依照本規(guī)定第八條的規(guī)定處理”的規(guī)定。

    6、在調(diào)查中我們還發(fā)現(xiàn)，有不少農(nóng)民沒有合同，究其原因，有的是發(fā)包方尚未與農(nóng)民簽訂合同；有的是農(nóng)民不愿意簽訂合同；有的是以任務(wù)下達(dá)書的形式，向農(nóng)民下達(dá)當(dāng)年的上交任務(wù)；還有的地方因農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，有的村組因農(nóng)民交不起承包金，便與其簽訂還款協(xié)議，有的干脆就讓農(nóng)民打欠條。為了維護(hù)黨的農(nóng)村政策，最大限度地保護(hù)廣大農(nóng)民的利益不受侵害，《規(guī)定》第十條規(guī)定：“當(dāng)事人因欠交承包金而達(dá)成還款協(xié)議或者承包方向發(fā)包方出具欠條的，一般應(yīng)當(dāng)按照債務(wù)糾紛案件處理。但是，還款協(xié)議或者欠條中對承包金數(shù)額約定不明或者當(dāng)事人對所欠承包金數(shù)額有爭議的，應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件處理�！备鶕�(jù)這一規(guī)定，人民法院在審理案件時(shí)，對當(dāng)事人是以還款協(xié)議或者欠條為主要證據(jù)起訴的案件，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真查清案件事實(shí)，查明其還款協(xié)議或者欠條產(chǎn)生的原因。對符合上述但書規(guī)定條件的，應(yīng)當(dāng)按承包合同糾紛案件處理。

    7、《水土保持法》第二十六條規(guī)定：“荒山、荒溝、荒丘、荒灘可以由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民個(gè)人或者聯(lián)戶承包水土流失的治理。承包治理所種植的林木及果實(shí)歸承包者所有，因承包治理而新增加的土地由承包者使用�！备鶕�(jù)這一規(guī)定，《規(guī)定》第二十一條作了關(guān)于“人民法院在審理涉及承包經(jīng)營荒山、荒溝、荒丘、荒灘的農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件中，對承包方所種植的林木及收獲的果實(shí)的所有權(quán)和因治理水土流失而新增加的土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)”的規(guī)定。其目的是鼓勵(lì)承包方積極開展對“四荒”的開發(fā)利用，積極對水土流失進(jìn)行治理， 以擴(kuò)大對土地以及其他資源的合理利用和加強(qiáng)環(huán)保建設(shè)。

    8、《土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。但是舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外�！钡谒氖�七條第一款規(guī)定：“征用土地，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償�！钡诹�十五條又規(guī)定：有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共施加公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地，經(jīng)批準(zhǔn)收回農(nóng)民集體所有的土地的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。根據(jù)上述有關(guān)規(guī)定，《規(guī)定》第十二條作了“承包方因承包經(jīng)營的土地被依法征用或者被依法批準(zhǔn)使用后，要求發(fā)包方按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定給予補(bǔ)償或者要求發(fā)包方對其為改良土地的實(shí)際投入給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)�，人民法院�?yīng)當(dāng)予以支持”的規(guī)定。制定此規(guī)定的目的，主要是鼓勵(lì)土地的承包經(jīng)營者大膽投入，積極改良土地，努力提高土地的質(zhì)量，增強(qiáng)地力。

    9、《農(nóng)業(yè)法》第三十條第三款規(guī)定：“承包期滿，承包人對原承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面享有優(yōu)先承包權(quán)�！睘榫S護(hù)土地承包經(jīng)營關(guān)系的穩(wěn)定，鼓勵(lì)承包方立足長遠(yuǎn)，勇于投入，根據(jù)上述規(guī)定，結(jié)合對土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等實(shí)行專業(yè)承包或者招標(biāo)承包的較多的實(shí)際情況，在《規(guī)定》的第十三條制定了“對實(shí)行專業(yè)承包或招標(biāo)承包的承包方，在承包期滿后對原承包經(jīng)營的標(biāo)的物在同等條件下主張優(yōu)先承包經(jīng)營的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)”的規(guī)定。

    (三)權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)讓

    農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》(以下簡稱《穩(wěn)定意見》)第四條提出：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的延續(xù)和發(fā)展，應(yīng)納入農(nóng)業(yè)承包合同管理的范圍。在堅(jiān)持土地集體所有制和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包人同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對承包標(biāo)的物依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股。其合法權(quán)益受法律保護(hù)，但嚴(yán)禁擅自將耕地轉(zhuǎn)為非耕地。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的形式，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，應(yīng)由雙方協(xié)商，簽訂書面合同，并報(bào)發(fā)包方和農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)關(guān)備案。在承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，必須保護(hù)實(shí)際耕地者的權(quán)益，各地要制定土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)最高限額。債務(wù)人不得以土地抵頂債款�！鞭r(nóng)業(yè)部的上述意見確立了目前我國農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營中承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的四種形式，即轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換和入股，并可以在一定的范圍內(nèi)通過協(xié)商的方法進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。但又明確規(guī)定，必須加強(qiáng)管理，要堅(jiān)持土地的集體所有制的性質(zhì)不改變土地的農(nóng)業(yè)用途，要簽訂書面合同并報(bào)發(fā)包方同意和農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)關(guān)備案，但嚴(yán)厲禁止擅自將耕地轉(zhuǎn)為非耕地，禁止以土地頂?shù)謧�款。根�?jù)這一意見，為了促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)在一定的范圍內(nèi)有次序的合理流轉(zhuǎn)，做到管而不死，活而不亂，《規(guī)定》在第十五條至二十一條作了相應(yīng)的規(guī)定。如第十五條規(guī)定：“承包方轉(zhuǎn)讓承包合同，轉(zhuǎn)包或者互換承包經(jīng)營的標(biāo)的物時(shí)，違反《中華人民共和國土地管理法》關(guān)于‘農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)’的規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換行為無效�！币�求在實(shí)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，也必須堅(jiān)持法定的民主議定原則。否則，其行為也認(rèn)定為無效。第十六條規(guī)定：“在承包合同有效期內(nèi)，發(fā)包方強(qiáng)制承包方轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)，強(qiáng)制承包方轉(zhuǎn)包或互換承包經(jīng)營的標(biāo)的物的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換行為無效�！敝饕�是禁止發(fā)包方濫用職權(quán)，強(qiáng)行轉(zhuǎn)讓，以維護(hù)承包方的合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營關(guān)系的穩(wěn)定。第十七條規(guī)定：“承包方經(jīng)發(fā)包方同意，將承包經(jīng)營的標(biāo)的物全部或部分轉(zhuǎn)包給第三人的，承包方與發(fā)包方之間仍應(yīng)按照原承包合同的約定行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。承包方與轉(zhuǎn)包后的承包方之間按轉(zhuǎn)包合同的約定行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)�！敝饕�是為了促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)在承包方經(jīng)發(fā)包方同意的情況下，在不同范圍進(jìn)行多層次的流轉(zhuǎn)。第十八條規(guī)定：“人民法院對承包方用已取得承包經(jīng)營權(quán)的土地等抵償債務(wù)的，應(yīng)認(rèn)定其行為無效�！痹摋l規(guī)定的依據(jù)是農(nóng)業(yè)部《穩(wěn)定意見》中禁止用土地抵償債務(wù)的內(nèi)容。第十九條規(guī)定：“對有償轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓費(fèi)超過政府規(guī)定的最高額的部分，人民法院不予保護(hù)。”此條規(guī)定也是根據(jù)農(nóng)業(yè)部《穩(wěn)定意見》中關(guān)于“各地要制定土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)最高限額”的內(nèi)容制定的，以加強(qiáng)政府對承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)的管理，禁止無限制地提高轉(zhuǎn)讓費(fèi)。第二十條規(guī)定：“經(jīng)發(fā)包方同意，各承包方之間將各自承包經(jīng)營的標(biāo)的物全部或者部分進(jìn)行互換，并約定對不等值的部分進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償?shù)�，人民法院�?yīng)當(dāng)予以支持�！弊鞔艘�(guī)定是為了促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)能夠更加廣泛、更加合理的流轉(zhuǎn)方式，土地承包經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。第二十一條規(guī)定：“承包方依照法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，以其承包經(jīng)營的標(biāo)的物入股，仍按照承包合同的約定，向發(fā)包方行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許�！币猿邪�經(jīng)營權(quán)的標(biāo)的物入股，是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的形式之一，也是隨著改革開放不斷深化而產(chǎn)生的新生事物，應(yīng)當(dāng)依法予以支持和保護(hù)。但承包方以其承包經(jīng)營的標(biāo)的物入股的，必須依照法律、法規(guī)和政策的規(guī)定。

    (四)合同的變更和終止

    1、《規(guī)定》第二十二條規(guī)定：“對承包合同中約定的承包金，符合法律、法規(guī)和政策規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。對當(dāng)事人單方要求變更承包金的，不予支持�！笔歉鶕�(jù)意思自治原則，尊重當(dāng)事人的約定，維護(hù)農(nóng)業(yè)承包合同的嚴(yán)肅性，維護(hù)農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營關(guān)系的穩(wěn)定。第二十三條關(guān)于“承包合同的當(dāng)事人在合同中對可能發(fā)生引起合同變更的事項(xiàng)作出約定的，人民法院在審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件時(shí)，可從其約定”的規(guī)定也集中地體現(xiàn)了這一原則。但承包合同中約定的承包金必須符合有關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，即訂立合同必須建立在合法性原則的基礎(chǔ)之上。

    2、第二十四條規(guī)定：有下列情形之一，當(dāng)事人請求終止承包合同的，人民法院應(yīng)當(dāng)允許：(1)承包合同中約定的終止或者解除合同的條件成就的；(2)承包人在承包期內(nèi)因健康原因喪失承包能力或者死亡，繼承人無力承包或者放棄繼承，且又不進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包和入股的；(3)因一方不履行承包合同約定的義務(wù)，致使承包合同無法繼續(xù)履行的；(4)承包經(jīng)營耕地的承包人棄耕拋荒的；(5)承包方進(jìn)行破壞性或者掠奪性生產(chǎn)經(jīng)營，經(jīng)發(fā)包方勸阻無效的；(6)承包方隨意改變土地用途，經(jīng)發(fā)包方勸阻無效的。本條中六項(xiàng)規(guī)定主要體現(xiàn)了四個(gè)方面的內(nèi)容：一是尊重當(dāng)事人的約定，如第一項(xiàng)“承包合同中約定的終止或者解除合同的條件成就的”；二是承包方家庭人員和身體健康狀況的變化，如第二項(xiàng)“承包人在承包期內(nèi)因健康原因喪失承包能力或者死亡，繼承人無力承包或者放棄繼承，且又不進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包和入股的”；三是因當(dāng)事人違約，如第三項(xiàng)“因一方不履行承包合同約定的義務(wù)，致使承包合同無法繼續(xù)履行的”；四是因承包方違反合同約定以及其他原因，發(fā)包方依法行使管理權(quán)，如第四項(xiàng)“承包經(jīng)營耕地的承包方棄耕拋荒的”，第五項(xiàng)“承包方進(jìn)行破壞性和掠奪性生產(chǎn)經(jīng)營，經(jīng)發(fā)包方勸阻無效的”，第六項(xiàng)“承包方隨意改變土地用途，經(jīng)發(fā)包方勸阻無效的”。該規(guī)定與后來頒布的《農(nóng)村土地承包法》第二十六條之規(guī)定并不矛盾，所以，仍可為司法實(shí)踐所遵循。   

    (五)責(zé)任的承擔(dān)

    1、《規(guī)定》第二十五條第一款規(guī)定：“人民法院在審理依本規(guī)定第二條所起訴的案件中，對發(fā)包方違背集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或者成員代表大會(huì)決議，越權(quán)發(fā)包的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該承包合同為無效合同，并根據(jù)當(dāng)事人的過錯(cuò)，確定其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任�！钡诙�款又規(guī)定：“屬本條前款規(guī)定的情形，自承包合同簽訂之日起超過一年，或者雖未超過一年，但承包人已實(shí)際做了大量的投入的，對原告方要求確認(rèn)該承包合同無效或者要求終止該承包合同的，人民法院不予支持。但可根據(jù)實(shí)際情況，依照公平原則，對該承包合同的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。”《規(guī)定》第二條依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定的民主議定原則，授予了發(fā)包方所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織成員請求人民法院確認(rèn)承包合同效力的權(quán)利，本條對此類案件的實(shí)體處理作了規(guī)定，即違反民主議定原則越權(quán)發(fā)包的承包合同為無效合同，并應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人的過錯(cuò)，確定其應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。這里的當(dāng)事人是指承包合同的當(dāng)事人，即發(fā)包方和承包方。在處理此類案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真查清事實(shí)，分清責(zé)任，按照過錯(cuò)責(zé)任原則確定其責(zé)任的承擔(dān)。但依照該條第二款的規(guī)定，發(fā)包方所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織成員請求人民法院確認(rèn)承包合同的效力的權(quán)利是有限的：一是有一定的時(shí)間限制，即不得超過一年；二是要根據(jù)承包方的行為，即雖未超過一年，但承包人已經(jīng)實(shí)際做了大量投入的。另外，該條還規(guī)定，發(fā)包方所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織成員起訴時(shí)雖然因超過了規(guī)定的時(shí)間或者承包方以實(shí)際做了大量的投入等原因喪失了勝訴權(quán)的，人民法院可以根據(jù)實(shí)際情況，依照公平原則，對承包合同的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。制定上述規(guī)定，一方面是要貫徹法定的民主議定原則，加強(qiáng)群眾的監(jiān)督；另一方面要尊重當(dāng)事人的意愿，維護(hù)承包合同的嚴(yán)肅性，保護(hù)承包方的合法權(quán)益，維護(hù)承包經(jīng)營關(guān)系的穩(wěn)定。但最重要的是要堅(jiān)持公平原則，爭取良好的社會(huì)效果。

    2、《規(guī)定》第二十六條、第二十七條關(guān)于“承包合同轉(zhuǎn)包后，因發(fā)包方的原因，致使轉(zhuǎn)包合同不能履行，給轉(zhuǎn)包后的承包方造成損失的，轉(zhuǎn)包后的承包方起訴承包方時(shí)，人民法院可以通知發(fā)包方作為第三人參加訴訟，并根據(jù)其過錯(cuò)，確定其承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任”和“承包合同轉(zhuǎn)包后，因轉(zhuǎn)包后的承包方的原因，致使承包合同不能履行，發(fā)包方起訴承包方時(shí)，人民法院可以通知轉(zhuǎn)包后的承包方作為第三人參加訴訟，并根據(jù)其過錯(cuò)，確定其承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任”的規(guī)定，主要是根據(jù)《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，依照便于人民法院審判和當(dāng)事人訴訟的原則，為提高工作效率，爭取好的社會(huì)效果而制定的。

    3、第二十九條關(guān)于“承包期間因發(fā)生自然災(zāi)害，或者因承包方自身以外的原因，致使承包方繳納承包金有困難，承包方要求緩交、減交或免交承包金的，人民法院可以根據(jù)實(shí)際情況，允許承包方緩交、減交或者免交承包金”的規(guī)定，主要根據(jù)是《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》第八條：“……對繳納村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)確有困難的，要依照有關(guān)規(guī)定，分別予以減、緩、免。對有能力繳納而不繳納的，可以依照村規(guī)民約進(jìn)行教育，或按照訴訟程序解決”和第九條：“對國定貧困縣的特困村，經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，免除農(nóng)民承擔(dān)的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)；對尚未解決溫飽的貧困戶，免除全部村提留，鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的規(guī)定，同時(shí)結(jié)合《民法通則》第一百零七條關(guān)于“因不可抗力不能履行合同或者造成他人損害的，不承擔(dān)民事責(zé)任，法律另有規(guī)定的除外”的規(guī)定制定的。

    4、土地延長承包期后，承包期可達(dá)三十年，在三十年時(shí)間里，承包方共同承包的人員、家庭結(jié)構(gòu)等方面必然發(fā)生變化，為了能較好地適應(yīng)這種變化，《規(guī)定》在第三十條至第三十四條作了相應(yīng)的規(guī)定。如第三十條關(guān)于“在承包合同履行期間，承包方分戶時(shí)，其家庭內(nèi)部就承包經(jīng)營的權(quán)利義務(wù)未能達(dá)成協(xié)議，或者雖有協(xié)議，但是以分戶的方式逃避履行承包合同義務(wù)，損害發(fā)包方利益的，所分各戶之間，應(yīng)對承包合同所確定的義務(wù)，承擔(dān)連帶責(zé)任”的規(guī)定，其目的就是要禁止以分戶的方式逃避履行承包合同的義務(wù)，損害發(fā)包方利益的行為，以保護(hù)發(fā)包方的利益。第三十一條關(guān)于“以個(gè)人名義簽訂承包合同，但有證據(jù)證明其承包經(jīng)營收益的主要部分是供家庭成員享用的，應(yīng)以其家庭財(cái)產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任”的規(guī)定，其目的是防止承包方抽逃或者轉(zhuǎn)移家庭財(cái)產(chǎn)，逃避合同責(zé)任。第三十二條關(guān)于“共同承包人中途退出承包的，應(yīng)當(dāng)享有和承擔(dān)共同承包期間承包合同所約定的權(quán)利義務(wù)。因共同承包人中途退出承包，給發(fā)包方或者其他承包人造成損失，發(fā)包方或者其他承包人要求給予賠償?shù)�，人民法院�?yīng)當(dāng)予以支持”的規(guī)定，是過錯(cuò)責(zé)任原則的一種體現(xiàn)，以保護(hù)發(fā)包方和其他共同承包人的合法權(quán)益。第三十四條關(guān)于“承包方是夫妻的，在承包合同履行期間解除婚姻關(guān)系時(shí)，就其承包經(jīng)營的權(quán)利義務(wù)未達(dá)成協(xié)議，且雙方均具有承包經(jīng)營主體資格的，人民法院在處理其離婚案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照家庭人口、老人的贍養(yǎng)、未成年子女的撫養(yǎng)等具體情況，對其承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分割”的規(guī)定，是為了處理好在較長的承包經(jīng)營期內(nèi)可能發(fā)生在婚姻關(guān)系的變化，依法保護(hù)婦女、兒童的利益，故要求只要夫妻雙方均具有承包經(jīng)營的主體資格，人民法院在處理離婚案件時(shí)就應(yīng)當(dāng)按照家庭人口、老人的贍養(yǎng)、未成年子女的撫養(yǎng)等具體情況，對其承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分割。

    (六)其他
   
    《規(guī)定》的第三十五條至第四十條是一些說明性條款，主要對某些條款的內(nèi)容和對《規(guī)定》的適用范圍、生效時(shí)間以及與最高人民法院1986年4月12日印發(fā)的《意見》的關(guān)系，作一些必要的說明。

    另外，本規(guī)定是在《意見》的基礎(chǔ)上制定的。我們在制定《規(guī)定》時(shí)對上述《意見》中的有關(guān)內(nèi)容作了一些較大的修改。一是將“農(nóng)村”改為“農(nóng)業(yè)”，主要是考慮農(nóng)村是一個(gè)地域性概念，而農(nóng)業(yè)是一個(gè)行業(yè)性概念。且現(xiàn)在農(nóng)村中非農(nóng)業(yè)性的成分很多，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等，不屬于有關(guān)農(nóng)業(yè)的法律、法規(guī)和政策調(diào)整的范圍，使用“農(nóng)業(yè)”這一概念比“農(nóng)村”更為準(zhǔn)確。二是刪除了有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)承包的規(guī)定，其原因是國家已頒布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等非農(nóng)業(yè)性質(zhì)的承包經(jīng)營法律關(guān)系應(yīng)由《合同法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》等法律、法規(guī)調(diào)整，而目前農(nóng)業(yè)承包主要是依據(jù)有關(guān)政策。因此，《規(guī)定》沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)承包的問題作出規(guī)定。三是對有關(guān)仲裁的內(nèi)容沒有作出規(guī)定，《仲裁法》第七十七條規(guī)定：“……農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的承包合同糾紛的仲裁，另行規(guī)定。”目前，國家尚未制定有關(guān)規(guī)定，故《規(guī)定》中未涉及仲裁的內(nèi)容。

    三、應(yīng)該注意的問題
   
    1、《規(guī)定》第二十一條中規(guī)定的以承包經(jīng)營的標(biāo)的物入股，其實(shí)質(zhì)是以承包經(jīng)營權(quán)入股，股份制的情況比較復(fù)雜，特別是以承包經(jīng)營權(quán)入股的更為復(fù)雜，有必要進(jìn)一步結(jié)合審判實(shí)踐加強(qiáng)研究。

    2、《規(guī)定》第三十九條規(guī)定的“人民法院在審理專業(yè)承包和招標(biāo)承包的農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件時(shí)，除適用本規(guī)定的有關(guān)規(guī)定外，還應(yīng)依照合同訂立時(shí)的有關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定”的內(nèi)容，主要是考慮制定該規(guī)定時(shí)，《合同法》已經(jīng)頒布，但尚未實(shí)施，而《規(guī)定》中適用了《合同法》的有關(guān)規(guī)定和原則。另外，今后很可能還會(huì)出臺一些新的法律、法規(guī)和政策，為了解決相關(guān)的法律、法規(guī)和政策的適用問題，故制定了這一規(guī)定。

    3、農(nóng)村實(shí)行土地承包，是國家實(shí)行改革開放的產(chǎn)物，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化的成果，且對傳統(tǒng)的觀念和習(xí)慣有著重大的突破，有些方面甚至是一場深刻的革命，是一個(gè)飛躍。正因?yàn)槿绱�，�?dāng)現(xiàn)階段還沒有一部專門規(guī)范和調(diào)整農(nóng)業(yè)承包關(guān)系的法律、法規(guī)時(shí)，指導(dǎo)這方面工作的主要是《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》、中共中央《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》、中共中央國務(wù)院《關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》、國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》、《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》等法規(guī)和政策，以及《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《水土保持法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定。由于我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作涉及的面大、地廣、人口眾多，情況十分復(fù)雜，因此，我們必須認(rèn)真學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會(huì)有關(guān)法律、法規(guī)和政策的精神實(shí)質(zhì)，全面了解所在地區(qū)農(nóng)村的實(shí)際情況，了解農(nóng)民的實(shí)際情況。在審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件，處理農(nóng)業(yè)承包的有關(guān)問題時(shí)，要充分運(yùn)用《民法通則》、《合同法》、《民事訴訟法》以及其他相關(guān)的法律、法規(guī)的基本原理，結(jié)合我國目前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的實(shí)際，結(jié)合我國農(nóng)民的實(shí)際，以保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制不斷完善和發(fā)展。