督查/進水超標(biāo)/保底爭議，企業(yè)專家對話污水廠運營三大尬點

原創(chuàng)： 徐冰冰  E20水網(wǎng)固廢網(wǎng) 

環(huán)保督察成為常態(tài)，日益趨嚴的環(huán)保督察對污水廠的運營會產(chǎn)生什么影響？污水廠進水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)，責(zé)任該如何界定？保底水量是否屬于固定回報？面對這一系列問題，3月23日“2019（第十七屆）水業(yè)戰(zhàn)略論壇”現(xiàn)場，眾多企業(yè)界、學(xué)界、法律界專家進行多角度討論，針對當(dāng)前制約運營安全的政策環(huán)境提出優(yōu)化建議。

來源：中國水網(wǎng)          整理：徐冰冰

環(huán)保督察成為常態(tài)，日益趨嚴的環(huán)保督察對污水廠的運營會產(chǎn)生什么影響？污水廠進水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)，責(zé)任該如何界定？保底水量是否屬于固定回報......
 
面對一系列問題，3月23日“2019（第十七屆）水業(yè)戰(zhàn)略論壇”現(xiàn)場，畢馬威企業(yè)咨詢（中國）有限公司基礎(chǔ)設(shè)施投融資(IGH)合伙人/國家發(fā)改委、財政部PPP雙庫定向邀請專家李煒特別對話中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院副院長/中國人民大學(xué)低碳水環(huán)境技術(shù)研究中心主任王洪臣，北控水務(wù)集團有限公司運營總監(jiān)劉偉巖，北京首創(chuàng)股份有限公司運營管理部總經(jīng)理王光輝以及觀韜中茂(杭州)律師事務(wù)所合伙人/浙江省律協(xié)環(huán)資委主任陳國強，企業(yè)界、學(xué)界、法律界專家進行多角度討論，針對當(dāng)前制約運營安全的政策環(huán)境提出優(yōu)化建議。
 

從左至右依次為：李煒、王洪臣、劉偉巖、王光輝、陳國強
 
環(huán)保督察對污水廠運營的影響

 第二輪中央生態(tài)環(huán)保督察今年啟動，從今年起，國家將用3年時間完成全覆蓋的例行督察，再用1年時間完成第二輪督察“回頭看”。這一次，范圍更廣、手段更豐富。環(huán)保督察會對污水廠運營產(chǎn)生哪些影響呢？
 
劉偉巖提到，環(huán)保督察會對企業(yè)的正常生產(chǎn)運營產(chǎn)生一定的影響。北控水務(wù)作為規(guī)范運營和負責(zé)任的水務(wù)運營企業(yè)，歡迎環(huán)保督察，也希望通過環(huán)保督察規(guī)范水務(wù)市場，減少劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象的發(fā)生。但環(huán)保督察到底查什么內(nèi)容，需要規(guī)范。是督察污水廠的運行過程？還是查進出水情況。比如，環(huán)保督察要求所有設(shè)施全部都要運行。但是從技術(shù)角度來說，并不是必須的。比如對于脫氮，經(jīng)過提標(biāo)改造采用后置硝化、反硝化濾池工藝的處理廠，并不是所有季節(jié)都需要運行所有的設(shè)施，但從環(huán)保督察的角度，必須把所有的設(shè)施都運行起來，才能滿足環(huán)保督察的要求。但這種要求其實會造成不少不必要的成本浪費。劉偉巖建議，環(huán)保督察應(yīng)該重點查結(jié)果，即是不是達標(biāo)，不應(yīng)該過多地去督察一個企業(yè)自己應(yīng)該做的事情。
 
王光輝表示，環(huán)保督察是雙刃劍。很多污水廠建完了以后往往“曬太陽”，很大的問題是由于管網(wǎng)配套不健全，那么環(huán)保督察對上游的政府責(zé)任到位，應(yīng)該是個利好。未來不會出現(xiàn)太多的曬太陽的水廠，這對企業(yè)來說，肯定也是利好的。打鐵還得自身硬，環(huán)保督察成為常態(tài)，企業(yè)的核心能力特別是對水務(wù)運營企業(yè)來說特別關(guān)鍵。
 
“環(huán)保督察對首創(chuàng)股份來說，挑戰(zhàn)也很大。”首創(chuàng)股份今年成立20周年，20年里，每個階段簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議都不一樣。隨著水質(zhì)提標(biāo)和排放標(biāo)準整體趨嚴，每一個階段的工程技術(shù)質(zhì)量都不一樣。作為運營企業(yè)來說，需要對原有的水廠進行全方位全周期的審視，把以前的短板補上，把長版拉起來。首創(chuàng)股份把所有水廠進行地毯式普查，對水廠進行分類分級的管理，對高風(fēng)險的水廠采取方案。
  
陳國強表示，環(huán)保督察對改善生態(tài)環(huán)境肯定有利的，對污水處理廠的運維提出更高的要求，提出了新的考驗。由于環(huán)保法律法規(guī)眾多，不但涉及各污染防治單行法還會涉及行政法系列的法規(guī)，對基層執(zhí)法人員來說如何理解和執(zhí)行法律也會有一定的難度。很多時候，污水處理廠達標(biāo)排放的問題不僅僅是污水廠內(nèi)部污染治理的問題，還得考慮上游進水、管網(wǎng)、水量等問題�；鶎訄�(zhí)法過程中執(zhí)法人員如果把握不好，簡單粗暴，進行一刀切執(zhí)行的做法是不可取的。   
 
王洪臣認為，只有嚴格標(biāo)準的環(huán)保監(jiān)管，才可能推動水務(wù)企業(yè)建設(shè)運營往更高、更快、更好的方向發(fā)展。執(zhí)法的質(zhì)量和科學(xué)性，尤其是規(guī)范性需要進一步的提高。對標(biāo)準規(guī)范制定嚴格程度的掌握，要以保護行業(yè)優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)者為出發(fā)點。水務(wù)企業(yè)自身也要進一步認清法律法規(guī)和標(biāo)準。法不強人所難，當(dāng)你怎么做也不可能做好的，可以從法不強人所難的角度。有原則必有例外，社會肯定得有原則，同時也要看是不是特殊情況。
 
“水務(wù)企業(yè)還需要增強自證清白的能力，大部分的企業(yè)沒有自證清白的能力�！蓖鹾槌颊劦剑�很多污水處理廠沒有正規(guī)的水質(zhì)監(jiān)測體系，常年也不向社會公布自己的參數(shù)。污水廠可以利用保險系數(shù)等技術(shù)手段判定出水到底是否超標(biāo)，水務(wù)運營企業(yè)必須要科學(xué)、規(guī)范地盡心盡力。
   
李煒認為，合理、適度的環(huán)保督察實際上對環(huán)保治理提出了更高要求，因此可以釋放出更大的治理需求，對環(huán)保行業(yè)的規(guī)范發(fā)展肯定是有好處的。但是，精準、專業(yè)的監(jiān)管以及監(jiān)管力度的把握尤為重要。環(huán)保監(jiān)管的目的不是為了處罰或者罰款，而是為了環(huán)保行業(yè)往更好的方向發(fā)展，通過監(jiān)管保護規(guī)范操作、治理成效顯著的企業(yè)，同時把環(huán)保治理能力欠缺、治理效果不佳的企業(yè)逐出，優(yōu)化環(huán)保行業(yè)競爭環(huán)境，通過市場化手段真正改善環(huán)境服務(wù)。
 
如何應(yīng)對進水超標(biāo)事件

 污水廠進水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)，到底該追究誰的責(zé)任？對于進水超標(biāo)與出水超標(biāo)問題，相關(guān)行業(yè)主管部門的負責(zé)人認為，城市污水處理廠只要接納了這個污水了，就要按照法律的規(guī)定達標(biāo)排放，這是法律責(zé)任。該表態(tài)隨后在行業(yè)內(nèi)引發(fā)了激烈討論。
  
王光輝談到，關(guān)于出水超標(biāo)的問題，原因有很多方面，如果是進水超標(biāo)造成了出水超標(biāo)，污水廠當(dāng)然得有舉證，自證清白，遇到問題后把有利的證據(jù)和監(jiān)管的資料及時地給政府行文。
 
首創(chuàng)股份針對水質(zhì)超標(biāo)的問題，更多地從自身能力建設(shè)上采取了措施，把內(nèi)生能力共同建造起來。首創(chuàng)股份2017年曾出現(xiàn)過水質(zhì)超標(biāo)，2015年開始對所有水廠監(jiān)管，2016年開始要求全部水廠在進水端和重要的處理單元安裝在線儀表，要求把水廠的操作臺賬和日志保存記錄好，對所有的水廠化驗員進行認證、培訓(xùn)，建立企業(yè)的內(nèi)部標(biāo)準。
  
王洪臣介紹，企業(yè)應(yīng)主動歡迎監(jiān)督方前來監(jiān)督。在美國，企業(yè)在主動公開生產(chǎn)過程信息方面的做法值得我們借鑒，比如，在污泥堆肥、二噁英的監(jiān)管上，美國會突擊查堆肥過程的溫度夠不夠，通過監(jiān)督生產(chǎn)過程的溫度來判斷企業(yè)是否合規(guī)運維。
 
王洪臣還強調(diào)，一個水務(wù)運營企業(yè)對上游來水的感知、把握以及分析的能力是非常重要的一種能力，但恰恰很多企業(yè)都缺乏這種能力和意識。試想，一個生產(chǎn)制造企業(yè)怎么會不把自己的原材料徹底把關(guān)好，而污水處理廠卻成了來什么生產(chǎn)什么。大多水務(wù)行業(yè)沒有建立進水水質(zhì)的特征化分析，來感知上游的來水。
 
劉偉巖介紹，北控水務(wù)主動承擔(dān)責(zé)任采取措施防止污水廠進水超標(biāo)，通過企業(yè)自己付出更多的努力，來減少進水超標(biāo)對自身的影響。
 
北控水務(wù)把進水水質(zhì)達標(biāo)率作為考核每個項目公司的指標(biāo)，努力想辦法與政府溝通，獲得上游排污企業(yè)的信息，來判斷對污水廠影響的程度。對于上游排污企業(yè)，污水廠工作人員很難進到企業(yè)內(nèi)部查看污染物排放情況，北控水務(wù)著手與政府協(xié)商建立環(huán)境監(jiān)督員的機制，在江浙、山東等區(qū)域應(yīng)用后，實際效果非常有效。北控水務(wù)在山東省的運營項目有六七十個，2018年的進水水質(zhì)達標(biāo)率從原來的60%多上升到80%以上，效果非常明顯。北控水務(wù)有數(shù)百家項目在運營，2017年構(gòu)建了星級水廠管理體系，通過4大類、三級指標(biāo)，270多項考核點，對所屬污水廠進行考核，通過系統(tǒng)方法來提升所有水廠的卓越運行能力。
 
此外，劉偉巖提到，北控水務(wù)也積極與部分政府互動，并借助行業(yè)及法律界專家的支持，一起做進水異常應(yīng)急預(yù)案，即規(guī)范所屬水廠的運營，也增加對水廠自身的保護。同時，劉偉巖也提到，希望環(huán)保相關(guān)部門能夠明確給出對于污水廠而言清晰、可操作性的做法，如果進水出現(xiàn)了嚴重超標(biāo)的情況，企業(yè)到底該怎么做，是否可以停產(chǎn)減產(chǎn)等。
 
陳國強提到，如果水務(wù)企業(yè)在自身應(yīng)履行的義務(wù)都已履行到位的基礎(chǔ)上，進水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)，污水廠可以減少或者免于處罰。這在一些地方的文件中已經(jīng)明確規(guī)定，污水處理廠出水超標(biāo)問題要根據(jù)進水情況區(qū)別對待。雖然環(huán)保法律法規(guī)中對進水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的免責(zé)沒有明確規(guī)定，但是我們還可以適用行政復(fù)議法和行政訴訟法中規(guī)定的“明顯不當(dāng)原則”來實現(xiàn)執(zhí)法公平。
 
“但是如何證明企業(yè)自身已經(jīng)做到位，這就涉及到企業(yè)自身的管理問題�！蔽鬯畯S要做好對上游來水水質(zhì)的監(jiān)測，后續(xù)的方案才會好應(yīng)對。很多企業(yè)的應(yīng)急措施做得不到位，按照城鎮(zhèn)供水排水條例，城鎮(zhèn)污水處理廠上游的水量和水質(zhì)發(fā)生重大的變動或者有什么情況可能導(dǎo)致出水超標(biāo)的時候，水務(wù)企業(yè)有匯報的義務(wù)，要采取應(yīng)急措施，但很多污水處理廠的應(yīng)急方案僅為紙上方案，根本沒有辦法實施。因此，企業(yè)還要做很多改善內(nèi)部管理的工作，與政府之間進行更多的溝通，加強往上游管理上的延伸。
 
陳國強還提到，目前在機制上確實是不健全，在進水超標(biāo)可能導(dǎo)致出水超標(biāo)之后，企業(yè)報備給政府之后，政府部門該怎么處理，在這方面目前是沒有規(guī)定的，這導(dǎo)致企業(yè)非常被動。從這個角度來說，可以發(fā)動行業(yè)協(xié)會的力量，協(xié)會先內(nèi)部研討一些東西，然后與政府磋商。
  
李煒談到，盡職盡責(zé)對于環(huán)保企業(yè)是基本的職業(yè)道德，企業(yè)是否能夠證明自己已經(jīng)勤勉盡職，這對確定政府與環(huán)保企業(yè)的責(zé)任分擔(dān)很關(guān)鍵。他還提到一點，污水處理企業(yè)只要受到行政處罰，其享受到的稅收減免會有很大影響。具體來說，財政部、國家稅務(wù)總局印發(fā)的《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》的通知（財稅78號文）規(guī)定：“已享受本通知規(guī)定的增值稅即征即退政策的納稅人，因違反稅收、環(huán)境保護的法律法規(guī)受到處罰（警告或單次1萬元以下罰款除外）的，自處罰決定下達的次月起36個月內(nèi)，不得享受本通知規(guī)定的增值稅即征即退政策�！毙姓�處罰可能只是幾萬或者幾十萬，但這種處罰對企業(yè)的整體影響卻可能是千萬級的。這點需要特別注意，是對環(huán)保企業(yè)持續(xù)穩(wěn)定運營的一大考驗。
 
保底量是不是固定回報？

 近日，“保底量”問題在業(yè)內(nèi)引發(fā)激烈爭論，有觀點認為保底量屬于固定回報，甚至有些省份的審計部門已就保底量涉嫌固定回報為由要求地方進行整改。
  
陳國強對于保底量算不算固定收益的問題，觀點是否定的。他提到，現(xiàn)在的價格組成機制是按照單一價格來的，其實價格可以分固定價格和可變價格。固定價格部分就相當(dāng)于為政府提供可用性服務(wù)，實質(zhì)也是在為政府提供服務(wù)的。具體如何確定建設(shè)規(guī)模和保底量如何確定，企業(yè)需要站在政府的角度上去考慮，部分政府盲目做大工程，即使有保底量，最后企業(yè)也會承擔(dān)政府實際不能支付的風(fēng)險。
 
劉偉巖認為保底水量的風(fēng)險應(yīng)該由能夠控制事情走向的一方承擔(dān)。如果企業(yè)能夠控制來水水量的多少，那由企業(yè)承擔(dān)沒有問題。如果企業(yè)沒有能夠控制規(guī)劃和建設(shè)上游管網(wǎng)的權(quán)利，那么，由企業(yè)承擔(dān)是不合理的。
      
王洪臣認為，設(shè)不設(shè)保底水量，應(yīng)該在甲乙雙方合同中進行談判，站在雙方博弈的層面去談。
 
王光輝認為應(yīng)該發(fā)揮行業(yè)協(xié)會或者平臺的作用多對政策進行解讀，多組織一些專家把大家共同的聲音向上傳遞。隨著法律法規(guī)的逐漸完善，后續(xù)的措施會逐步到位。
 
李煒指出，保底水量肯定不是固定回報，因為這只是基本供應(yīng)量的保障，是最低需求風(fēng)險分配的一種安排，且還有以最終是否能提供合格服務(wù)（達標(biāo)污水）的完全績效考核機制，設(shè)置保底水量并不意味著旱澇保收、“穩(wěn)賺不賠”。當(dāng)然，在社會資本能控制廠的處理規(guī)模，廠網(wǎng)建設(shè)進度的情況下，也可以不設(shè)保底水量。保底量的問題，估計還會有爭論。多進行溝通，把這件事講清楚對行業(yè)發(fā)展是有利的一面。（詳情請點擊：正確認識保底量實質(zhì)，合理分擔(dān)項目風(fēng)險）